Font Size

Cpanel

Выгоден ли природоохранной сфере росприроднадзоровский бизнес, когда доходно, надёжно и, кажется, законно

cherentsovВ 2017 году было решение провести очередную «Реформу контрольной и надзорной деятельности». В опубликованных правительством сведениях о реформе сказано, в основном, об изменении штата и перечня надзорных мероприятий. Хотя, скорее всего, система требует не количественных, а качественных перемен, потому что, как показывает практика, эффективность ее работы остаётся достаточно низкой, а бюджетные затраты на содержание системы - высокими.

В качестве примера в авторской статье рассматривается деятельность в природоохранной сфере, курируемая Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Статья подготовлена редакцией информационно-аналитического портала «Пенза-онлайн» на основе материалов, публиковавшихся ранее на указанном портале и переписки, в том числе с Росприроднадзором. Настоящей публикацией редакция ЭВР приглашает все заинтересованные стороны к дискуссии, как сделать природоохранную сферу деятельности привлекательной для отечественного бизнеса.

Как всё устроено сейчас?

Одна из главных проблем надзорной системы состоит в том, что входящие в неё госорганы на вполне законных основаниях оказывают платные услуги по подготовке организаций к проводимым этими же органами же проверкам. При этом те же услуги вправе оказывать и частные фирмы. На практике же административные рычаги давления вынуждают бизнес сотрудничать только с государственными исполнителями.

Ярким примером такого рода является природоохранная сфера, курируемая Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором).

Законом на хозяйствующие субъекты возложена обязанность по разработке проектной документации, регулирующей их влияние на экологию. Для выполнения проектных работ требуется проведение разного рода измерений и анализов. Это достаточно специфичная и узкопрофильная задача. Выполнять подобные работы, согласно закону «Об обеспечении единства измерений», могут только аккредитованные организации, в числе которых — Центры лабораторного анализа и технических измерений (ЦЛАТИ). ЦЛАТИ являются бюджетными учреждениями. Они находятся в ведомстве Росприроднадзора и призваны обеспечивать выполнение его надзорных функций. При этом они имеют право оказывать на коммерческой основе услуги по своему профилю юридическим и физическим лицам.

Стоит ли говорить, что здоровая конкуренция в таких условиях становится практически невозможной. Если предприниматель обратится в ЦЛАТИ, то проблем с Росприроднадзором у него не будет. Если же решит выбрать независимую конкурирующую фирму - согласование проектной документации рискует затянуться на многие месяцы, а ближайшая проверка может выявить массу нарушений.

Более того, известны случаи, когда проект природоохранной документации согласуется не государственным служащим из штата Росприроднадзора, а сотрудником самого ЦЛАТИ - но от имени указанной федеральной службы.

Выбор клиента очевиден.

Каковы последствия?

Последствия печальны.

Во-первых, рынок данных услуг становится непривлекательным для бизнеса и превращается в монополию. Ситуация осложняется тем, что получение соответствующей аккредитации сегодня - удовольствие не из дешёвых, да и времени занимает немало.

Во-вторых, падает эффективность собственно контрольной и надзорной работы. Вместо того, чтобы штрафовать за незаконно организованные свалки, сверхнормативные сбросы в водоёмы, Росприроднадзор, в основном, ищет ошибки в документах или выявляет отсутствие последних. Убедиться в этом можно, взглянув на отчёты о прошедших проверках на ведомственном сайте.

В-третьих, выполнение договорных работ контрольно-надзорными организациями является питательной средой для подлогов и коррупции, и многими предпринимателями воспринимается как возможность узаконенной взятки.

В-четвёртых, бизнес лишается возможности защитить себя в правоохранительных органах или суде, которые не в силах принять адекватное решения без экспертного заключения. А в качестве экспертов привлекаются всё те же государственные лаборатории. На чьей стороне будет их мнение — очевидно.

В-пятых, неизбежным результатом отсутствия конкуренции является снижение качество самих измерительных и аналитических работ.

Почему так происходит?

Такое положение вещей - итог наличия очевидных пробелов в законодательстве. Попытки государства ограничить «коммерческую» деятельность своих органов выглядят смешными. Например, закон запрещает госорганам и их представителям иметь договорные отношения с предприятиями только на момент проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Срок проведения таких мероприятий составляет в среднем около одного месяца. В итоге на практике ЦЛАТИ совершенно свободно заключает с организациями договоры даже на долгосрочной (год и более) основе. Когда приходит срок очередной проверки, действие договора просто может быть временно приостанавлено дополнительным соглашением. Иными словами, ограничение не работает. Законодательная норма бессмысленна.

Сращивание надзорной и коммерческой деятельности - бич не только природоохранной сферы. Возможно, именно в этой плоскости следует искать корень таких общенациональных проблем, как, например, допинговые скандалы с российскими спортсменами-олимпийцами.

Судя по всему, текущее положение вещей выпадает из поля зрения и государственных руководителей. Поэтому ждать выдающихся результатов от грядущей реформы не стоит. К тому же, открытым остаётся вопрос, является ли эта ситуация следствием попустительского отношения властей, их некомпетентности в организации работы органов исполнительной власти или результатом сознательного поддержания сложившегося положения вещей в силу неких корыстных интересов.

Примеры из регионов

Приведённые соображения справедливы для большинства региональных рынков. В качестве примера мы можем привести ситуацию в Пензенской области. Так, в рамках услуги проведения анализа количества загрязняющих веществ в промышленных выбросах в Пензенской области на рынке действует фактически только одна организация. Несложно догадаться, что ей является Филиал ФГБУ «ЦЛАТИ по Приволжскому федеральному округу» в Пензенской области. Единственным их конкурентом, оказывающим аналогичные услуги в Пензенском регионе и занимающим крайне незначительный сегмент рынка, является компания из Ульяновской области.

Попытку прояснить ситуацию предприняла редакция Пензенского информационно-аналитического портала «Пенза-онлайн», опубликовавшая приведенные выше тезисы в одном из своих материалов.

Прокомментировать ситуацию было предложено руководителем региональных органов Росприроднадзора и ЦЛАТИ.

Как уже было указано, сложившаяся практика не носит незаконного характера, а представляет собой скорее пробел в законодательстве. Поэтому, во избежание перехода на общие слова и сугубо оценочные комментарии, были заданы два вопроса:

● Проверяется ли в рамках контрольно-надзорных мероприятий (далее - проверок) Росприроднадзора наличие действующих договорных отношений между организациями, в отношении которых проводится проверка, и привлекаемыми экспертными организациями (в том числе ЦЛАТИ)? Какие действия осуществляются в случае выявления таких отношений?

● Действуют ли сотрудники ЦЛАТИ от лица Росприроднадзора при вынесении решений о согласовании природоохранной документации предприятий? Имеются ли правовые основания для таких действий?

Ответ Директора Филиала ЦЛАТИ по ПФО в Пензенской области носил лаконичный и не особо информативный характер. Росприроднадзор же направил в адрес редакции ответ на восьми страницах, три из которых занимали не ответы на вопросы, а обвинения в адрес редакции - в якобы недостоверном изложении фактов и клевете на государственные органы в опубликованной ранее статье.

Несколько примеров «ответа по существу»:

«Филиал «ЦЛАТИ по Пензенской области» ФГБУ «ЦЛАТИ по ПФО» является обособленным структурным подразделением федерального гсоударственного бюджетного предприятия «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Приволжскому федеральному округу», в структуру «Росприроднадзора» не входит».

При этом в самой статье портала «Пенза-онлайн» было сказано: «ЦЛАТИ являются бюджетными учреждениями. Они находятся в ведомстве Росприроднадзора и призваны обеспечивать выполнение его надзорных функций». То есть ровно то же самое, что написано в шапке официального сайта ЦЛАТИ по ПФО.

Ещё выдержка: «В чьих интересах поднята эта шумиха в Год экологии? Не в интересах ли отдельных упомянутых выше экологически проектных организаций, которые действительно занимаются «зарабатыванием денег на экологии», и которым очень не нравится, когда их недостоверные и некачественные материалы возвращаются на доработку? Явно не в интересах гражданского общества и государства».

Кроме того, несмотря на то, что в статье исследуются пробелы в законодательстве, а не факты его нарушения, представители Росприроднадзора потребовали предоставления неких доказательств, а также публикации статьи-опровержения.

В ответ редакцией был опубликован имевшийся в ее распоряжении документ. Особенность данной бумаги, скреплённой печатью Росприроднадзора в том, что лицо, подписавшее документ как «Ответственный исполнитель», по имеющимся у редакции данным, не состояло на момент подписания документа на государственной службе в Росприроднадзоре, а являлось сотрудником пензенского подразделения ЦЛАТИ.

При этом было подчёркнуто, что редакция не трактует данный факт как нарушение законодательства, однако считает это иллюстрацией опасного и вредного сращивания надзорных и коммерческих функций в пределах взаимосвязанных государственных учреждений.

Характерно, однако, что после этой публикации встречная активность со стороны Росприроднадзора пропала. Более того, по дошедшим до редакции «Пенза-онлайн» слухам (пока не подтверждённым), вскоре за публикацией последовало изменение трудового статуса некоторых лиц, так или иначе упоминавшихся в этой истории или с ней связанных.

Мы прилагаем к публикации полное собрание переписки между редакцией портала «Пенза-онлайн» и пензенским Росприроднадзором, и оставляем за Читателем право делать выводы самостоятельно.

Post scriptum: ветер перемен?

В начале весны 2017 года, менее чем через месяц после описанных событий в Пензенской области, появилась кулуарная информация, что у нескольких представительств ЦЛАТИ по Приволжскому федеральному округу отозваны аттестаты аккредитации в качестве испытательных лабораторий (центров).

Проверка на сайте Росаккредитации подтвердила, что аттестаты филиалов в республиках Татарстан, Башкирия и Марий-Эл аннулированы.

Любопытно то, что это событие, не рядовое, осталось незамеченным ни федеральными, ни региональными СМИ. По крайней мере, Интернет-поисковики не привели ни к одной новости по этой теме.

Более того, на сайте самого ЦЛАТИ по ПФО никаких указаний на это событие прямым текстом также найдено не было, равно как и сканов соответствующих аттестатов. Разделы сайта, посвященные этим региональным филиалам, оказались почти целиком закрыты. Просмотреть возможно оказалось лишь контактные данные, но и здесь все было не слишком гладко. Так, у марийского филиала не обнаружилось упоминания его руководства, единственным контактным лицом значится ведущий бухгалтер.

Причины произошедшего неизвестны. По крайней мере, оперативно получить сведения о таких причинах не представляется возможным.

Действие аттестата аккредитации испытательной лаборатории может быть досрочно отменено или приостановлено органом по аккредитации в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в случаях:

● несоответствия испытательной лаборатории критериям аккредитации и требованиям, обусловленным аккредитацией;

● самостоятельного решения испытательной лаборатории о досрочном прекращении действия аттестата аккредитации;

● ликвидации испытательной лаборатории или организации, на базе которой она создана.

По очевидным причинам два последних варианта можно отбросить. Первый же может быть истолкован следующим образом: государство признает некомпетентность своих учреждений во вверенной им области работы. Более того, «пострадали» три из тринадцати филиалов ЦЛАТИ по ПФО - почти четверть территориальных подразделений!

Отметим, что по закону после приостановления или отмены аккредитации испытательная лаборатория обязана не делать никаких заявлений, которые содержат ссылку на нее, вернуть все документы, выданные органом по аккредитации, в соответствии с его требованиями. Но ЦЛАТИ же не единственный источник информации! А посему тишина вокруг массового лишения полномочий одних государственных учреждений другими, как минимум, удивительна.

То, что мы наблюдаем сейчас, - случай по-своему уникальный, поскольку одновременно выполняются следующие условия:

1) Воздействие одного государственного учреждение на другое носит санкционный характер. Не реструктуризация и перестановка должностных лиц с одного места на другое, а именно санкции за несоответствие законным требованиям.

2) Воздействие носит не единичный характер. Как показано, санкции имеют относительно высокую «плотность». А посему есть надежда на то, что речь идет о выявлении и воздействии на причину проблем, а не на симптомы.

3) Косвенно на это же указывает и информационный вакуум: проводить работу над ошибками куда легче в тишине, чем под сотней пристальных взглядов.

Причины происходящего могут быть самыми разными, как начало системных преобразований, так и случайное стечение обстоятельств или даже результат борьбы за перераспределение полномочий между ведомствами, продиктованной чьими-либо личными интересами. Однако если речь всё же идёт о первом варианте, то это симптом очень здорового, правильного процесса - работы система сдержек и противовесов. Не только на уровне деления на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, а когда все государственные структуры в своей работе взаимно стимулируют повышение их эффективности и огораживают от возможных злоупотреблений.

Пока сложно дать какие-то оценки, но хочется верить, что это действительно так.

М.А. Чернецов,

заместитель генерального директора,

ООО «Сетевое издание «Пенза-онлайн».