Font Size

Cpanel

Государство так и не смогло предложить соответствующий механизм после отмены системы экологических фондов, который бы являлся адекватной альтернативой

В последнее время в нашем государстве ведется работа по совершенствованию механизмов финансирования в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Вместе с тем нужно отметить, что принятие Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленного на решение указанных вопросов, не в полной мере устранило имеющиеся противоречия в системе нормирования природопользования в государстве, а также в механизмах взимания и расходования платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Несмотря на жёсткость и сложность системы нормирования, государство практически устранилось от реальной ответственности за улучшение состояние окружающей среды. Это при том, что на природопользователей при полном отсутствии их вины природоохранными органами возлагается ответственность за несогласованность действий самой системы государственного управления, государство по-прежнему выступает не как регулятор экологических правоотношений, а как администратор. Функции государственных органов практически сведены к нормированию и контролю.

Суть проблемы

При крайне незначительном бюджетном финансировании природоохранных мероприятий отсутствует возможность целевого использования средств платы за негативное воздействие на окружающую среду. Компенсационная функция платы за негативное воздействие на окружающую среду утрачена, что противоречит основным принципам охраны окружающей среды. Учитывая, что статья 35 Бюджетного Кодекса Российской Федерации закрепляет принцип общего (совокупного) покрытия расходов, исключающих их привязку к определенным доходам бюджета (то есть фактически закон не обязывает тратить средства, поступившие в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, на решение экологических задач), в Российской Федерации практически нет источников, из которых можно было бы финансировать работы по охране и восстановлению окружающей среды. В результате анализа решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в необходимых объемах можно сделать вывод о том, что экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду в полной мере не обеспечивается.

Система целевого использования средств платы за негативное воздействие на окружающую среду, созданная в начале 90-х годов, показала способность решать возложенные на нее задачи по финансированию природоохранных работ, что было подтверждено на заседании Президиума Госсовета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды 27 мая 2010 года. После отмены системы экологических фондов государством не был предложен механизм, который являлся бы адекватной альтернативой, что при крайне низкой бюджетной составляющей финансирования природоохранных мероприятий, значительной степени износа основных фондов, недостаточной развитости экономических и рыночных инструментов государственного регулирования в области охраны окружающей среды может уже в ближайшей перспективе привести к тому, что каждая экологически опасная ситуация на территории Российской Федерации может стать чрезвычайной.

Между тем сущность экологических платежей проявляется в их функциях. Компенсационная функция является специфической именно для экологических платежей. Она реализуется посредством направления их на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановление природных ресурсов, их воспроизводство.

Это подтверждено и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года № 5-П КС, где указано, что конституционно-правовую основу этих платежей составляет, прежде всего, статья 58 Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 57, поскольку их установление имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической безопасности.

Однако до сих пор первостепенное назначение действующих налогов и сборов, имеющих экологическую направленность, по формированию финансовых ресурсов для обеспечения экологической безопасности России игнорируется.

Для Российской Федерации в условиях выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические проблемы могут подняться на новый уровень сложности и, самое главное, важности, поскольку именно в таких условиях наиболее ярко проявляются недостатки налоговой системы.

Так было

Вместе с тем, в период существования экологических фондов структура источников доходов фондов неоднократно менялась, но постоянно преобладала доля (≥70%) платежей за загрязнение окружающей среды. Так, например, за период полноценного существования (с 1990 по 1995 гг.) до консолидации внебюджетных экологических фондов с бюджетами соответствующих уровней объем поступающих средств неуклонно возрастал с ростом не только платежной дисциплины, но и доли финансового участия экологических фондов в реализации природоохранных мероприятий в регионах. Таким образом, в условиях экономической нестабильности, высокой инфляции и сокращения объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней очевидна их положительная роль.

Имеющиеся трудности в сфере технического перевооружения, отставания от современных технологий, ограниченности финансовых ресурсов обуславливают необходимость законодательного закрепления целевого характера платы за негативное воздействие на окружающую среду и восстановления системы экологических фондов в качестве инструмента бюджетной политики в части стабильного обеспечения финансовыми ресурсами экологических задач как приоритетного направления расходов.

Одним из базовых принципов действующего в стране природоохранного законодательства является платность природопользования. Этот принцип был заложен в 1991 году Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с этим законом была создана единая система государственных внебюджетных экологических фондов, в которую входили федеральный, областные и местные экофонды. Благодаря этой продуманной системе основная часть платежей оставалась в распоряжении муниципалитетов, где и должна проводиться вся практическая работа по охране окружающей среды. В то же время значительные средства аккумулировались в областных и в федеральном экофондах. Они были необходимы для реализации масштабных природоохранных программ областного и федерального значения. Система была выстроена таким образом, чтобы взимать платежи дифференцированно с каждого предприятия в зависимости от конкретных объемов сбросов и выбросов в окружающую среду и использовать полученные средства на ликвидацию либо предупреждение вполне конкретного вреда живой природе (в первую очередь - человеку). Девяносто процентов платежей оставалось в регионах, причем значительная часть из них вообще не уходила с предприятий, если те имели обоснованные программы экологической модернизации производства, обеспечения его безопасности для окружающей среды.

Остальные десять процентов направлялись в федеральный бюджет и поступали в распоряжение Федерального экологического фонда. Это были целевые, «окрашенные», экологические деньги. Именно на эти средства разрабатывались такие масштабные экологические программы федерального значения, как "Возрождение Волги" и "Обеспечение населения России питьевой водой", финансировались работы в области берегоукрепления, сохранения заповедных территорий, экологического мониторинга, образовательные программы и мероприятия как местного, так и общегосударственного уровня.

Так стало

С 2000 года Федеральный экологический фонд был консолидирован в бюджет. В результате сложилась парадоксальная ситуация: природопользователи отчисляли в бюджет деньги, которые должны были идти - но не шли - на экологию, при этом продолжая тратить собственные средства на финансирование природоохранных меропрятий. Это привело к тому, что в настоящее время реальное финансирование природоохранных работ из бюджета несоизмеримо меньше того, что направлялось на эти цели через экологические фонды. Средства, отчисляемые предприятиями за загрязнение окружающей среды, стали уходить куда угодно, но только не на финансирование природоохранных мероприятий. И это при том, что высокая стоимость кредитных ресурсов, значительная долговая нагрузка крупнейших предприятий не позволяют существенно увеличить текущий уровень расходов на природоохранные мероприятия, затраты на которые в принципе являются неокупаемыми.

Несмотря на попытки выровнять сложившуюся ситуацию, действующее законодательство и по сей день не предусматривает каких-либо существенных мер экономического стимулирования инвестиций, в том числе, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду. Сохраняется принцип, в соответствии с которым целью системы нормирования является взимание платы, а не определение реально достижимых ограничений вредного воздействия на окружающую среду для планирования и реализации соответствующих природоохранных мер. Предусмотренная законодательством процедура зачета средств, затраченных на природоохранные мероприятия, до настоящего времени не получила широкого практического применения, поскольку зачет можно осуществить только по каждому конкретному веществу и по тем мероприятиям, которые предусмотрены утвержденным планом снижения сбросов. При этом из суммы затрат на мероприятие необходимо выделить сумму, которая была направлена на снижение сбросов именно по этому веществу. В результате значительная несоразмерность затрат на реализацию мероприятий по снижению сбросов по конкретному загрязняющему веществу и размера платы за негативное воздействие на окружающую среду по этому веществу делает процедуру зачета средств довольно слабым мотивирующим фактором для предприятий.

Сама идея экологических платежей была профанирована, поскольку зафиксировать нецелевое использование финансовых ресурсов в целевом бюджетном фонде легче, чем когда они «обезличены» в традиционном бюджете. Все это говорит о неэффективности экологических платежей.

Можно констатировать следующее: до настоящего времени в Российской Федерации не создан механизм, являющийся альтернативой экологическим фондам. Экономические и рыночные инструменты государственного регулирования в области охраны окружающей среды развиты недостаточно, при этом бюджетное финансирование природоохранных мероприятий намного ниже, чем в странах с развитой экономикой. Отсутствие возможности целевого использования экоплатежей затрудняет реализацию требований законодательства в части модернизации промышленных объектов, препятствует переходу к наилучшим доступным практикам и технологиям, способствует отвлечению средств предприятий на решение вопросов, не связанных со снижением негативного воздействия, что не соответствует назначению платежей. Компенсационная функция платы за негативное воздействие на окружающую среду утрачена, что противоречит основным принципам охраны окружающей среды. Учитывая, что статья 35 Бюджетного Кодекса не обязывает тратить средства, поступившие в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, на решение экологических задач, в Российской Федерации практически нет источников, из которых можно было бы финансировать работы по охране и восстановлению окружающей среды. Экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду в должной мере не обеспечивается.

Сложившееся положение не способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. Предусмотренный порядок распределения финансовых ресурсов от уплаты экоплатежей является несправедливым. Формирование экологических фондов для целевого финансирования природоохранных работ в условиях ограниченности возможностей федерального бюджета представляется более оправданным, чем прямое бюджетное финансирование.

Сущность экологических платежей проявляется в их функциях

Стимулирующая функция экологических платежей заключается в том, что, маневрируя налоговыми ставками, льготами и санкциями, государство стимулирует ограничение природопользования, сохранение экологического баланса, а также развитие технического прогресса, инвестиций в экологически опасные области экономики.

Компенсационная функция является специфической именно для экологических платежей. Она реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановление природных ресурсов, их воспроизводство. При этом в настоящее время компенсационная функция вступает в противоречие с провозглашенным ст. 35 Бюджетного кодекса принципом общего (совокупного) покрытия расходов и, соответственно, с фискальной функцией.

Фискальная функция, в противовес компенсационной, предполагает направление средств в единый бюджет государства без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства.

Компенсационная функция является специфической именно для экологических платежей. Она реализуется посредством направления их на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановление природных ресурсов, их воспроизводство.

Таким образом, можно констатировать, что первостепенное назначение действующих налогов и сборов, имеющих экологическую направленность, по формированию финансовых ресурсов для обеспечения экологической безопасности России, игнорируется.

Когда загрязнитель платит за право загрязнять

В странах с развитой рыночной экономикой финансирование аналогичных расходов основывается на принципе «загрязнитель платит». Он означает, что загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей. Ответственные за загрязнение должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы нормативам качества окружающей среды. Однако в России принцип «загрязнитель платит» на практике превратился в принцип «платить за право загрязнять», поскольку многим предприятиям проще заплатить штраф (или вообще ничего не платить), чем выполнять определенную практическую природоохранную деятельность. Россия на сегодняшний день находится в положении единственной промышленно развитой страны, где этот принцип не работает. Между тем он работал – тогда, когда работала система экологических фондов и целевого использования средств от платы за негативное воздействие на окружающую среду. Созданная для реализации принципа «загрязнитель платит» система экологических фондов была действительно одной из немногих бесспорных, т.е. никем в России открыто не оспариваемых, удачных реформ.

Главный принцип, на котором строится современная (однако, к сожалению, пока не отечественная) природоохранная экономика, состоит в том, чтобы плата за загрязнения могла вернуться природопользователю для инвестирования природоохранных проектов. В любой стране развитие природоохранных технологий есть прямое стимулирование инноваций. Однако до сих пор первостепенное назначение действующих налогов и сборов, имеющих экологическую направленность, по формированию финансовых ресурсов для обеспечения экологической безопасности России игнорируется. Существующий подход, предусматривающий простое зачисление платежей в бюджет, лишает экологический бизнес стимулов к развитию. Тот факт, что законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды не решается вопрос целевого использования средств, поступающих от природопользователей, делает бессмысленной саму его экологическую направленность. Фактически получается, что для бюджета тем лучше, чем хуже экология в стране, поскольку это обеспечивает приток финансовых средств в виде экологических платежей. При этом экологическая ситуация в лучшую сторону не меняется.

Вместе с тем экономический ущерб от нерешенных проблем в области охраны окружающей среды и экологической безопасности по экспертной оценке достигает 10% от стоимости внутреннего валового продукта, а с учетом степени износа основных фондов в ближайшей перспективе каждая экологически опасная ситуация может оказаться чрезвычайной.

Для любого государства в условиях выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические проблемы могут подняться на новый уровень сложности и, самое главное, важности, поскольку именно в таких условиях наиболее ярко проявляются недостатки налоговой системы. На заседании «Круглого стола» Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию 14 июня 2013 года на тему «Совершенствование системы нормирования воздействий на водные объекты» были приняты рекомендации в адрес Правительства Российской Федерации, касающиеся разработки поправок в законодательство, предусматривающих целевое использование средств платы за негативное воздействие на окружающую среду. Необходимость законодательного закрепления целевого характера этой платы была подтверждена на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию и Комитета Совета Федерации по экономической политике 26 ноября 2015 года, и на состоявшемся 24 июня 2016 года совещании в Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию на тему «О реализации мер по совершенствованию системы нормирования воздействий на водные объекты и законодательного регулирования взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду в Российской Федерации», на котором присутствовали представители заинтересованных министерств и ведомств.

Экологическое регулирование является одним из основных механизмов государственного управления в экономике. Между тем, экология - это всегда большие затраты. В семидесятые годы прошлого столетия экономически развитые страны пережили крупный финансовый экологический кризис. Они были вынуждены серьезно модифицировать национальные законодательства с тем, чтобы заставить бизнес развивать экотехнологии. И это очень скоро принесло свои плоды: серьезные издержки в среднесрочной перспективе дали преимущество западным компаниям. Между тем, грамотная экологическая политика государства – это стратегия модернизации экономики и общества в направлении качественного роста. Согласно прогнозам, зеленые рынки будущего будут иметь среднесрочные коэффициенты роста в размере 8 процентов в год. Это значит, что какое-то время они могут увеличиваться вдвое каждые 10 лет, и к 2020 году мировой объем рынка зеленых технологий возрастет от сегодняшних 1,4 трлн. долларов до 3,2 трлн.долларов. Из этой экономической динамики вытекают огромные шансы для занятости. Согласно прогнозам различных исследовательских институтов, в этом десятилетии в одной только Германии возможно будет создать до двух миллионов рабочих мест в отрасли зеленых технологий.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду - не дополнительный налог, а стимул для развития «зеленой экономики»

Важно понять, что плата за негативное воздействие на окружающую среду вовсе не дополнительный налог, а стимул для развития экологической экономики в случае, если она расходуется целевым образом. А этого в России пока нет. Можно согласиться с принципом, что платить необходимо только за превышение выбросов и сбросов по сравнению с результатами, которые могут обеспечить современные экотехнологии. Но для этого нужно иметь адекватные экологические нормативы, четко определить какие именно технологии требуется использовать, затем провести детальный экономический расчет и определить возможные сроки достижения приемлемых показателей. В противном случае этой платы либо не будет вообще, либо реальное достижение нормативов станет невозможным ввиду дороговизны применения современных технологий для большинства наших предприятий. Таким образом, базовые законодательные изменения, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду, должны быть определены и представлены образцами конкретных мер целенаправленной государственной политики экологического обновления, включающими укрепление экономических инструментов, создание стимулов для инвестиций, облегчение финансирования, формирование конкретных законодательных норм, установление прозрачных эталонов и ориентиров. Помимо этого, необходимы также расширение программ внедрения на рынок, улучшение образования, концентрация поддержки исследований, расширение экспортных инициатив.

Практика природоохранного управления показывает, что в современный период требуются иные подходы к нормированию, лишенные недостатков действующей системы и апробированные зарубежным опытом. Соответствующим образом должны быть изменены и принципы установления платы за негативное воздействие на окружающую среду. В системе же экономического стимулирования природоохранной деятельности плата за негативное воздействие традиционно является основным регулятором.

Выводы

Для исправления имеющихся коллизий необходимо:

● разработать поправки в бюджетное законодательство, предусматривающие целевое использование средств платы за негативное воздействие на окружающую среду на реализацию конкретных мероприятий по снижению негативного воздействия;

● внести дополнения в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части целевого расходования средств, поступающих от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, на выполнение природоохранных мероприятий, а также регулирования и стимулирования внедрения инструментов экологического страхования;

● внести изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и в постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 в части определения платежей за негативное воздействие на окружающую среду только за сверхнормативное воздействие;

● подготовить предложения по реализации компенсационной функции платы за негативной воздействие на окружающую среду и созданию федерального и региональных экологических фондов в целях формирования эффективной системы финансовой поддержки деятельности по охране окружающей среды, внедрению экологически эффективных технологий, с одновременной проработкой порядка осуществления государственного и общественного контроля за функционированием данных фондов и целевым использованием их средств;

● реализовать в качестве пилотного проекта возможность адресного аккумулирования бюджетных средств, поступающих от организаций водно-коммунального хозяйства (ВКХ) в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и штрафов за нанесение ущерба водным объектам, в специально созданных внебюджетных экологических фондах ВКХ. Фонды могут пополняться, в том числе, и за счет установления акцизов на производство фосфорсодержащих моющих средств и фосфорных удобрений (экологического налога);

● создать единый нормативно-правовой акт, регулирующий отношения по неналоговым платежам, аналогично Налоговому кодексу Российской Федерации;

● внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2013 года № 347 «Об утверждении правил уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду в случае проведения организациями, осуществляющими водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий», направленные на упрощение процедуры зачета средств израсходованных на мероприятия плана снижения сбросов сточных вод, уточнение перечня природоохранных работ, включая стадии проектирования, внедрения, пуско-наладочных работ, подлежащих зачету и периодов, в которых производится зачет средств, с учетом сроков проведения этих работ;

● при проработке механизма целевого использования средств, получаемых от платы за негативное воздействие на окружающую среду, учесть возможность софинансирования и предоставления гарантий для привлечения инвестиций в реальные сектора экономики Российской Федерации, связанные с реализацией экологически эффективных проектов;

● определить оптимальную величину расходной части бюджета на охрану окружающей среды, и при формировании бюджета Российской Федерации на 2017 год и дальнейшую перспективу, предусматривать направление средств, поступающих в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, на финансирование мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших доступных технологий;

● провести анализ механизмов реализации положения статьи 42 Конституции Российской Федерации («Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением») в части полномочий федеральных органов исполнительной власти. На основе проведенного анализа предусмотреть полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти за состояние среды обитания;

● органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривать выделение средств на выполнение природоохранных мероприятий в дополнение к планируемым средствам в объеме, равном средствам, поступающим от платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Изложенные меры позволят оказать существенную помощь в целевом использовании «окрашенных» экологических финансовых средств в качестве инструмента бюджетной политики в части стабильного обеспечения финансовыми ресурсами экологических задач как приоритетного направления расходов.

В.В. Жуков,

исполнительный директор,

НП «Национальный Центр Эколого-Эпидемиологической Безопасности»,

член Совета по вопросам агропромышленного комплекса

и природопользования при Совете Федерации,

руководитель секции Экспертного совета

«Экология и охрана окружающей среды»

Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной

политике и природопользованию,

заместитель председателя Комитета ТПП РФ

по природопользованию и экологии,

член Общественного совета Минприроды РФ, г. Москва,

А.Ю. Белов,

главный специалист,

Управление по информационной политике и внешним связям

АО «Мосводоканал»,

член Совета по вопросам агропромышленного комплекса

и природопользования при

Совете Федерации Федерального Собрания РФ,

член президиума Экспертного совета при Комитете Совета Федерации

по аграрно-продовольственной политике

и природопользованию, г. Москва.

Е.В. Гришина,

член ЦС Российской экологической партии «Зелёные»,

координатор рабочей группы

«Экология, природопользование и аграрная политика»

Совета непарламентских партий при председателе

Государственной Думы ФС РФ,

член Общественной палаты Московской области,

заместитель председателя Общественного совета

при Росприроднадзоре, г. Москва.