Font Size

Cpanel

Современные проблемы государственного контроля и надзора в области водных отношений

UdenkoВодный Кодекс, Земельный Кодекс, Закон «Об охране окружающей среды», ФЗ «О приватизации…», Градостроительный Кодекс все они призваны урегулировать отношения и защитить интересы и права заинтересованных лиц при этом сохранив главное право прописанное Конституцией – право на благоприятную окружающую среду, но практика право применения, не стыковки законодательства приводят порой к совершенно противоположным результатам.

Автор продолжает тему о проблемах государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды (ЭВР № 6, 2013), в частности в сфере водных отношений, где необходимо руководствоваться основными нормативными правовыми документами, многие из которых в силу их несовершенства требуют внесения ряда изменений и поправок.

Одной из таких проблем является отсутствие согласованных схем территориального планирования, в том числе и схем территориального планирования муниципальных образований:

В соответствии с ч.3 ст. 9 «Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 05.04.2013 г.) установлен принцип обязательности согласования схем территориального планирования, в том числе и схем территориального планирования муниципальных образований. Обязательному согласованию подлежат схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов. Статьями 18-21 Градостроительного кодекса РФ определен состав, порядок и сроки согласования указанных документов. Основной целью разработки и согласования схем территориального планирования является как установление границ населенных пунктов: города, сельских поселений, так и функциональных зон: размещение объектов федерального, регионального значения, … в том, числе особо охраняемых природных территорий федерального значения, регионального, местного значения, зоны с особыми условиями использования территорий: сельскохозяйственные зоны, водоохранные зоны, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны источников водоснабжения и т.д.

На практике, отсутствуют согласованные в соответствии с законом схемы территориального планирования муниципальных районов Московской области. Так в ряде районов Московской области выявлены примеры незаконного выделения земельных участков в водоохранных зонах водохранилищ, имеющих статус водных объектов федерального значения. Такое нарушение норм градостроительного законодательства, хаотичность при размещении объектов создает условия, способствующие загрязнению и засорению водных объектов как федерального, так регионального значения.

По той же причине (отсутствие схем территориального планирования территорий районов), из-за хаотичной застройки бывших земель сельскохозяйственного назначения, переведенных под ИЖС и жилищное строительство, являющихся ранее водосборной площадью малых рек Московской области, исчезают малые реки.

Хаотичная жилая застройка порой приводит к уничтожению верховьев рек, в результате река начинается с канализационного коллектора сточных вод от очистных сооружений какого либо ООО.

К сожалению, отдельно принятые нормы закона не способствуют решению указанной проблемы, так статьей 3 принятого Федерального закона от 30.12.2013 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты РФ внесены изменения в Градостроительный кодекс РФ и продлен срок согласования схем территориального планирования муниципальных районов,… до 31.12.2014 г., а также пунктом 2 статьи 17.2 названного закона установлено, что до 31.12.2013 года при осуществлении градостроительной деятельности на территории Московской области допускаются выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки поселений, городских округов, расположенных на территории Московской области.

В настоящее время отношения по приобретению прав на земельные участки в составе водоохранных зон водных объектов регулируются рядом норм гражданского и земельного законодательства.

Пунктом 1 ст. 102 Земельного Кодекса РФ предусмотрено, что к землям водного фонда, в том числе относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков (п. 2 ст. 102 Земельного Кодекса РФ). Согласно подп. 3 п. 5 ст. 27 Земельного Кодекса РФ земельные участки, занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда, ограничиваются в обороте, то есть не могут предоставляться в частную собственность. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п.8 ст. 27 Земельного Кодекса РФ).

Согласно п.6 ст. 6 Водного Кодекса РФ полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Водный кодекс РФ (ст. 65) не включает в понятие водного объекта его береговую полосу и режим особого ограничения, как это предусмотрено для водоохраной зоны и прибрежно-защитной полосы водного объекта.

Согласно п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.01 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель: лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов; общего пользования (водные объекты и др.).

Вместе с тем, ст. 217 Градостроительного Кодекса РФ установлено, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные Градостроительным Кодексом РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Таким образом, приватизационными могут быть названы лишь те отношения, которые подчиняются правовому регулированию со стороны законодательных актов о приватизации.

Статья 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не запрещает приватизацию земельных участков в границах земель береговой полосы водного объекта.

Так, в соответствии со ст. 28 Земельного Кодекса РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности предоставляются гражданам и юридически лицам в собственность или в аренду, а так же юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование. При этом (в соответствии указанной статьей) запрещен отказ в предоставлении в собственность гражданам и юридическим лицам земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

В свою очередь земельное законодательство содержит определения, не используемые ФЗ «О приватизации государственного муниципального имущества», что вызывает разночтения при толковании и затруднения при применении данных норм на практике.

Следовательно, земельные участки в границах водоохранных зон водных объектов могут приобретаться гражданами и юридическими лицами в собственность или аренду в соответствии с правилами, установленными Земельным Кодексом РФ. Но вместе с тем следует учитывать, что в случае приобретения земельных участков в составе водоохранных зон водных объектов собственники объектов недвижимости, в соответствии с требованиями ст. 42 Земельного Кодекса РФ обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности.

Согласно ст. 65 Водного Кодекса РФ в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем, в настоящее время водоохранные зоны водных объектов активно застраиваются. При этом лица, осуществляющие строительство в границах водоохранных зон водных объектов, порой не имеют легальных полномочий на его осуществление. Вследствие незаконного выделения земельных участков Администрациями муниципальных образований Московской области на лицо негативные последствия состояния водных объектов (засорение, захламление и истощение водных объектов). При этом автоматически нарушаются права граждан на использование водных объектов общего пользования (ст. 6 Водного кодекса РФ).

Но если отношения, связанные с незаконной застройкой, где бы она не была осуществлена, подвержены регламентации норм ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке, то предоставление земельных участков в составе водоохранных зон водных объектов, с дальнейшим возведением на них объектов недвижимости, на вполне легальных основаниях приводит к тем же негативным последствиям.

Как правило, администрации районов и городов при выделении земельных участков не владеют и не используют информацию по обременению земельных участков, расположенных в зонах санитарной охраны (ЗСО) источников питьевого водоснабжения г. Москвы, водоохранных зон (ВОЗ), прибрежно защитных полос (ПЗП) и береговых полос (БП) водных объектов, что приводит к нарушению порядка предоставления земельных участков гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам.

Более того, при выделении земельных участок для нового строительства Администрации районов не обращают внимания на состояние рек, приемников очищенных сточных вод, а реки требуют ухода (очистка русел от поваленных деревьев, кустарников, иловых отложений, бытового мусора, покрышек и прочего мусора), как правило реки не имеет хозяина.

Земельный участок в силу положений законодательства РФ, предоставляется в собственность, аренду а хозяйственная деятельность на участках воздействующих на водные объекты ограничивается, однако орган исполнительной власти согласовывает проведение отдельных хозяйственных работ, включая строительство без учета норм соответствующих нормативно правовых актов, что приводит к нарушению режима водоохранных зон водных объектов.

При этом, пользователь земельного участка, опираясь на договор аренды либо собственности на земельный участок, подразумевающее возможность строительства на таком участке, возводит объекты недвижимости, в связи с чем согласование на проведение хозяйственных работ в водоохранной зоне водных объектов сводится до значения формального акта.

Учитывая изложенное, проблемы, связанные с предоставлением земельных участков в границах водоохранных зон водных объектов, а также вопросы рационального использования таких участков, могут быть решены в рамках пересмотра оснований предоставления земельных участков в составе водоохранных зон водных объектов.

В данном случае целесообразно пересмотреть перечень земельных участков, ограниченных в обороте, определенный в п. 5 ст. 27 Земельного Кодекса РФ, дополнив его земельными участками, находящимися в границах водоохранных зон водных объектов. При этом единственное в настоящее время положение, отображающее имущественные интересы государства и частного лица - п. 8 ст. 27 Земельного Кодекса РФ, не запрещающая использование земельных участков на основании договоров аренды в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации является не эффективной, в силу того, что зачастую в договорах аренды не прописаны обременения, установленные на данные участки, в кадастровых паспортах так же, не указываются какие либо ограничения.

По результатам рейдовых проверок проведенных на территориях водоохранных зон водных объектов Федерального значения Клязьминского, Пяловского, Учинского, Химкинского, Пестовского, Истринского, Можайского водохранилищ, реки Москва и других показали, что с выделением территорий водоохранных зон, прибрежных защитных полос, береговых полос водных объектов в собственность или аренду происходит их тотальная застройка, что приводит к загрязнению, засорению и истощению вод, а так же нарушению публичных неимущественных прав граждан, на свободное пользование береговой полосой.

Использование водных объектов состоит из комплекса мер, направленных на сохранение, сбережение водных ресурсов, недопущение ухудшения их качества, а также восстановление водных объектов.

Исходя из анализа большинства норм Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ усматривается, что основная тенденция – использование водных объектов в целях реализации рыночных отношений. Платность водопользования предполагает максимальную прибыль от продажи воды как ресурса, что автоматически исключает проведение мероприятий по рациональному использованию воды.

Такая позиция входит в противоречие с требованиями Федерального закона «Об охране окружающей среды», в котором установлено основное направление - защита водных объектов от негативного воздействия, т.е. от загрязнения и истощения.

Практика проведения проверочных мероприятий органами, осуществляющими контроль и надзор в области охраны водных объектов показала, что незаконное выделение земельных участков в собственность или в аренду в пределах водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых полос водных объектов, имеющих статус объектов федерального значения приводит к нарушению статьей 55, 56 Водного кодекса РФ – не выполняются требования по охране водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, а также проведения водохозяйственных мероприятий по восстановлению водных объектов в части 2 и части 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации.

Вышеназванные проблемы являются следствием недоработки законодательства, не устанавливающего обязательность согласования схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, что на практике привело к хаотичной застройке водоохранных зон водных объектов, перекрытию свободного доступа к береговой полосе водного объекта, отсутствие мер по охране водных объектов.

 

Юденко Т.Н.,

к.ю.н., начальник отдела надзора за водными ресурсами,

Департамент федеральной службы Росприроднадзора по ЦФО