Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Современные проблемы государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды

Департамент Федеральной службы в сфере природопользования по Центральному федеральному округу (Департамент Росприроднадзора по ЦФО) является территориальным Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим свои функции контроля и надзора в области охраны окружающей среды (ООС) на территории города Москвы, Московской области и 18 ти областях ЦФО. В предлагаемой статье авторы обращают внимание, что при осуществлении функций Департамент руководствуется основными нормативными правовыми документами, многие из которых в силу их несовершенства требуют внесения ряда изменений и поправок.

Полномочия Департамента - это осуществление контроля и надзора:

● за использованием и охраной водных объектов;

● за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

● за соблюдением требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных);

● контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (НЦ «Лосинный остров», ФГУ «Приокско-Террасный государственный природный биосферный заповедник»);

● государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

● государственный контроль в области охраны использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

● государственный лесной контроль на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

● государственный пожарный надзор в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

● государственный контроль за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области ГЭЭ, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц.

Основными нормативными правовыми актами при осуществлении контрольных и надзорных функций являются:

● ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

● Кодекс об Административных правонарушениях РФ;

● Водный кодекс РФ;

● ФЗ «Об охране окружающей среды».

Ряд этих документов в силу их несовершенства требуют внесения ряда изменений и поправок.

В частности ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:

Статья 9 и 10 Закона регламентирует согласование проведения ежегодных плановых проверок так и проведение внеплановых проверок с органами прокуратуры.

Практика согласования с органами прокуратуры показывает, что значительное количество подобных проверок отклоняется по формальным признакам. В этом случае наработанный мониторинг правонарушений в течение предшествующих лет или оперативно выявленные нарушения теряют смысл, что только на руку недобросовестным природопользователям.

Требуют внесения изменения процессуальные сроки, указанные в статьях: ст. 13: «сроки проведения проверки - 20 дней»; часть 12 статьи 9 «... о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель д.б. уведомлены не позднее чем за 3 рабочих дня», и часть 16 статьи 10: «…о проведении внеплановой проверки юридический орган, индивидуальный предприниматель уведомляется органом госконтроля (надзора) не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Необходимо конкретизировать формулировку Закона «любым доступным способом» - каким образом д.б. уведомление: факсимильной связью, по сети «Интернет» либо каким-либо другим. Это имеет важное значение для вынесения судебного решения по обжалованию постановления органа государственного контроля (надзора). И сроки не 3 рабочих дня, а хотя бы 5; не 24 часа, а 72 (можно обсуждать).

Статья 15 Закона – одним из ограничений при проведении проверки служит: невозможность осуществлять плановую или внеплановую проверку в случае отсутствие при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.

Порой это становится неразрешимой проблемой, т.к. некоторые руководители создают искусственно причины их отсутствия на рабочем месте (болезни, командировка), либо умышленно не дают доверенность своим представителям.

Несостоятельность отдельных норм Кодекса об Административных правонарушениях РФ сказывается на качестве рассмотрения дел об административных правонарушениях, в сроках их рассмотрения:

Необходимо внести изменения в статью 4.5 КоАП, касающуюся срока давности привлечения к административной ответственности по правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования. Это вызвано несоответствием сроков составления протокола по ст. 19.4 – ст.19.7, ст. 20.25 и направления мировым судьям (у них срок привлечения 3 месяца), у нас 2 месяца. Необходимо привести эти сроки в соответствие.

Кроме того, проведение административного расследование задерживается со сроком в связи с проведением дополнительных процессуальных действий, требующих временных затрат: проведение экспертизы – отбор проб, анализов, исследований, истребование сведений, вызова на составление протокола (либо постановления) посредством почтовой связи.

Статья 28.1.1: «Составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения» обязательно в присутствии 2-х понятых. Практика показывает, что привлечение 2-х понятых в месте совершения административного правонарушения часто не представляется возможным по причине отсутствия граждан, мнительности (страха ответственности подписи документов, дальнейшего преследования понятых нарушителем).

Решение проблемы: сократить до 1-го человека, привлекать в качестве понятого сотрудника организации из числа технического персонала: (водителя, лаборанта и др.).

Статьёй 42 Конституции РФ закреплено, что каждый гражданин имеет право на благоприятную экологическую среду.

Во исполнение указанной нормы на Государственных инспекторов по охране природы возложены обязанности определённые ч.2 ст.66 ФЗ «Об охране окружающей среды», а именно предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Однако анализ контрольно-надзорной деятельности инспекторов, а так же результатов ежедневных рейдов показывает, что в настоящее время остается проблема по должному исполнению возложенных на инспекторов обязанностей.

Недоработанным остается и вопрос, связанный с нарушением хозяйствующими субъектами правового статуса госинспекторов, в части посещения последними организаций в целях проверки соблюдения требований природоохранного законодательства.

При проведении рейдовых проверок на территориях водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов, направленные на проверку соблюдения режима использования указанных зон, лица осуществляющие эксплуатацию данных земельных участков намеренно препятствуют доступ инспекторов на территорию.

Между тем ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не регламентирует порядок организации и проведения рейдовых проверок, тем самым возникает ситуация при которой проведение мероприятий по контролю становится трудновыполнимой, а порой и не выполнимой.

Должностные лица предприятий становятся недоступными, используя рядового сотрудника ЧОПа, который становится непреодолимым препятствием для доступа на территорию и к «телу» руководителя. В таком случае разборки с ЧОПом удваивают отпущенные сроки для проверки предприятия и на практике оно становится совершенно недоступным как по срокам, так и по разборкам с лицами не «имеющими» отношения к теме.

Остро стоят проблемы несовершенства основополагающих законов в области охраны окружающей среды, так, например, статья 35 ФЗ «Об охране окружающей среды» (в старой редакции) предоставляла право участия в выборе земельного участка, выделяемого для ведения хозяйственной деятельности, а 10 летняя практика запрета на этот вид деятельности выявила следующие проблемы:

● значительно снижен контроль за выполнением экологических требований.

Как результат нарушены требования статьи 32 ФЗ № 7 – не проводится ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности), что может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду.

● при выделении земельных участков упущены ограничения, предусмотренные при использовании земельного участка в зависимости от категории земли и ее назначения;

● в кадастрах не указаны обременения: (водоохранная зона, прибрежно-защитная полоса водного объекта; земли лесного фонда на территориях ООПТ).

Тем самым изначально закладываются нарушения в области земельного, водного и лесного законодательства, было бы разумным восстановить эту статью.

В статьях с 34 по 53 ФЗ № 7 перечислены требования, предъявляемые к объектам различного рода хозяйственной и иной деятельности, но не определены:

● требования для размещения объектов в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, в водоохранных зонах, в прибрежных защитных полосах водных объектов.

● отсутствуют требования, регулирующие законность сброса очищенных ливневых и хоз-бытовых сточных вод на водосборную площадь,

● отсутствует определение водосборной площади (не установлены ширина, длина),

● нет законодательной базы для законности сброса очищенных сточных вод на водосборную площадь водного объекта.

На практике при массовом строительстве коттеджных поселков в условиях:

● отсутствия канализационной системы в Московской области,

● морально и физически устаревшего очистного оборудования, как результат мы имеем массовые несанкционированные сбросы сточных вод на плодородный слой почвы - необходимо разработать порядок в части сброса очищенных вод на водосборную поверхность.

Необходимо усовершенствовать процедуру проведения рейдовых проверок посредством повышения полномочий и правового статуса государственных инспекторов, упрощения взаимодействия с правоохранительными органами, органами прокуратуры, местного самоуправления, органами исполнительной власти Российской Федерации, доступа к единой базе собственников земельных участков для привлечения к административной ответственности нерадивых природопользователей.

Необходимо законодательно закрепить статус государственного инспектора в области охраны окружающей среды и природопользования: путем издания (или корректировки) федерального закона, уточняющего требования к инспектору, егоправа и обязанности, основными положениями, которого должны быть: профильное образование, психологическая подготовка, высокий уровень квалификации кадрового состава, ежегодное повышение квалификации, достойный уровень заработной платы, техническая обеспеченность госинспектора средствами для проведения госконтроля (право на отбор проб, приборы и оборудование по отбору проб), оперативный доступ на объекты, независимо от формы собственности. Оформление данного статуса будет способствовать более высокому качеству проведения государственного контроля (надзора), позволит в значительной мере повысить качество окружающей среды.

Елисеев К.Ю.,

к.ю.н., зам. руководителя,

Юденко Т.Н.,

к.ю.н., начальник отдела надзора за водными ресурсами,

Департамент федеральной службы Росприроднадзора по ЦФО