Font Size

Cpanel

Трамп выходит из Парижского соглашения - 16 лет спустя после выхода Буша-младшего из Киотского протокола

roginko saВ статье анализируется ситуация, связанная с выходом США из Парижского соглашения, объявленного президентом Дональдом Трампом 1 июня 2017 г. Проводятся параллели с выходом США из Киотского протокола во время президентства Джорджа Буша-младшего с точки зрения глобальных интересов США. Описываются перспективы развития политических переговоров по Парижскому соглашению в связи с выходом из него США, включая возможную позицию России в этом вопросе.

Выход США из Парижского соглашения буквально потряс весь мир. Гигантский вал откликов и комментариев из всех стран мира заполонил глобальные СМИ, создавая такое впечатление, будто произошло что-то сверхъестественное и небывалое. Руководители Евросоюза и практически всех его стран, включая Германию и Францию, отреагировали чрезвычайно нервно, не стесняясь в эмоциональных формулировках. Превзойти которые по степени эмоциональность смогли только противники Трампа в самих Штатах, вышедшие на улицы под проклятия Барака Обамы, не ставшего на сей раз скрывать свою роль кукловода в антитрамповской кампании.

А между тем, ничего неожиданного не случилось. Еще летом прошлого года, когда была обнародована предвыборная позиция Республиканской партии, стало ясно, что Трамп намерен обрушить всю конструкцию глобальных климатических соглашений. Причем не только каких-то конкретных; речь идет о неприятии всей гипотезы антропогенной природы глобального потепления. Главных сторонников этой гипотезы - Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК) – республиканцы именовали политическим механизмом, далеким от научной объективности, отказ от повестки дня как Киотского протокола, так и Парижского соглашения объявлялся партийной позицией. В «Республиканской Платформе – 2016» было записано: «Мы выступаем против любого углеродного налога. Он может вызвать увеличение цен на энергию выше разумного, ударяя, прежде всего, по семьям, которые и так бьются изо всех сил, чтобы оплатить свои счета». Объявлено о смене подхода к альтернативным источникам энергии, включая отмену субсидирования: обещано, что налогоплательщики больше не будут оплачивать правительственные субсидии производителям возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Республиканцы заявили: «Изменение климата далеко от того, чтобы стать главным вопросом национальной безопасности. Это победа экстремизма над здравым смыслом». Если вспомнить, что незадолго до этого Барак Обама объявил изменение климата главной угрозой для США, нетрудно было понять с кем республиканцы полемизировали и какие конкретно шаги намерены были предпринять.

Не случилось и ничего нового: все это уже было, было… Экологи и читатели со стажем наверняка не забыли скандальный выход США из Киотского протокола в марте 2001 года. Джордж Буш-младший мотивировал этот шаг заботой об американской экономике, заявив, что для нее сокращение выбросов парниковых газов – непомерный груз. Что выполнение обязательств по Протоколу – удар по конкурентоспособности американской продукции. Какие мотивы выдвигает Дональд Трамп? Да примерно те же – он заявляет о неадекватной нагрузке на американскую экономику и ее конкурентоспособность. В своей речи в Розовом саду Белого дома Трамп отметил, что США могли бы потерять около 2,7 миллиона рабочих мест к 2025 году из-за участия в Парижском соглашении. Кроме того, к 2040 году, заявил он, потери отдельных отраслей промышленности страны составили бы от 12% до 86%. Потери ВВП к этому периоду он оценил в 3 триллиона долларов.

Не составляет новизны и распределение ролей между ведущими партиями США в отношении глобальных климатических конструкций. Выход из Киотского протокола США был сделан спустя каких - нибудь пару месяцев после прихода в Белый дом республиканской администрации, и за ним стояли такие фигуры как Ричард Чейни, Кондолиза Райс, Пол Вулфовиц. Этот шаг очень контрастировал с политикой демократов Клинтона – Гора, при которых США лоббировали ряда предложений, существенно повлиявших на принятие решений мировым сообществом в области изменения климата – таких, как деятельность МГЭИК, Рамочную конвенцию ООН об изменении климата и собственно Киотский протокол. Президент Клинтон даже попытался ввести в стране фактический углеродный налог - т.н. «налог на ВТЕ» (British Thermal Units), но провести закон через Конгресс не удалось.

Парижское соглашение, как и Киотский протокол – продукт администрации демократов, за которым стоит «климатическое лобби», набравшее огромный вес при Обаме и накопившее немалые капиталы на освоении бюджетов всех уровней, пущенных на субсидии производителям ВИЭ, разработчикам климатических моделей-страшилок и другим участникам этого увлекательного процесса. Под конец своего президентства Обама заготовил им всем небывалый подарок - т.н. Clean Energy Plan. Этот «план чистой энергии» продолжал обамовскую традицию бюджетного субсидирования всех видов альтернативной энергетики в ущерб энергетике традиционной. Бюджет нового плана был колоссальным: 5 триллионов долларов.

Естественно, что план Обамы первый пошел «под нож» у пришедшей администрации республиканца Трампа. Будучи бизнесменом- традиционалистом, Трамп разделяет взгляды классических рыночников на бизнес как способ зарабатывания денег на полезной для людей деятельности. В этом, по большому счету, и состоит разница между ним и поддерживаемым демократами поколением «бизнесменов нового типа», иконой для которых стал Илон Маск. И которые не видят разницы между полезной деятельностью и распилом госбюджета под любым надуманным предлогом, считая главной целью просто получение денег.

На «киотские» грабли

Настоящее есть свойство прошедшего – этому учил нас еще Козьма Прутков. И ситуация с Парижским соглашением – во многом повтор «киотской» ситуации даже в части переговорного процесса. Ведь по сути, в том же Киотском протоколе Америка получила почти все, что хотела –достаточно немного вспомнить историю.

Например, по типам газов, включаемых в зачет обязательств Протокола Евросоюз требовал учета лишь одного газа – СО ; США настаивал на включении всех шести парниковых газов, что обеспечивало немалую свободу маневра при выполнении обязательств (и, кстати, затрудняло контроль). Своего американцы добились.

В отношении дифференциации обязательств по странам ЕС предлагал для всех стран одинаковый процент снижения выбросов. Позиция США, предлагавших утвердить различные уровни снижения для разных стран, в конечном счете и одержала верх. Не нашло поддержки и другое предложение, активно лоббировавшееся ЕС – глобальный налог на выбросы парниковых газов. Первоначально, правда, оно вызвало интерес развивающихся стран, как всегда понадеявшихся, что эти налоговые поступления станут для них еще одним источником дохода. Однако, жесткая оппозиция США вынудила снять это предложение с повестки дня.

Аналогичная судьба ждала и другую разработку Евросоюза: идею обложить страны большими штрафами в случае невыполнения обязательств, а эти штрафы – направлять на помощь развивающимся странам. Вместо штрафов в пользу бедных стран «третьего мира», то Соединенные Штаты продавили модель инвестиций в проекты сокращения выбросов в этих странах – так на свет появилась концепция проектов чистого развития. В ней все гораздо сбалансированней с точки зрения американских интересов– и помощь как главная цель, и роль развитых стран не как провинившихся, а как инвесторов, и, что важнее всего, – добровольность участия.

ЕС требовал включить в Протокол длинный список обязательных действий и мер, которые странам следовало предпринять во всех сферах деятельности (т.н. PAMS – Policies and Measures). Список был чрезвычайно детализирован и, естественно, в полном соответствии с практикой ЕС, влек за собой создание громоздких механизмов исчерпывающего контроля (если не забывать, что контролю подлежали все отрасли экономики, нетрудно представить во что бы это выливалось для стран). В итоге от обязательных PAMS по настоянию США отказались – в Протоколе они носят рекомендательный характер.

Немало споров вызвал вопрос о географии выполнения странами принятых на себя обязательств. Евросоюз настаивал на исключительно «домашних» мерах, реализуемых каждой страной в пределах своих географических границ. Позиция США сводилась к полной свободе рук по поводу того, где и каким образом та или иная страна получает согласованный объем сокращения выбросов ПГ. Ключевую роль здесь играла торговля национальными квотами на выбросы – американский ответ на идею ЕС о налогообложении эмиссий парниковых газов. Тем не менее, пункт о торговле квотами вошел в Протокол, дав многим основание говорить о рыночном перевороте в экологии.

Даже длительность отчетного периода, которая первоначально предлагалась Евросоюзом в 4 года, не устроила США. По продолжительности она могла совпасть со сроками одного президентского правления в Штатах, и в случае успешного выполнения ими обязательств это достижение считалось бы заслугой лишь одной администрации и одной партии. Что по американским меркам политически некорректно. И с этими капризами пришлось считаться – первый отчетный период Протокола в итоге составил 5 лет.

Казалось бы, все американские требования были учтены, включая даже внутриполитические прихоти. И все-таки через три с небольшим года после подписания Киотского протокола Соединенные Штаты выходят из Протокола. Что же за этим стояло? Ответ на этот вопрос невозможен без понимания стратегических перемен в глобальной роли США на смене веков. Новое самосознание Соединенных Штатов как единственной супердержавы потребовало новых стереотипов поведения на мировой арене. Стало мало избегать внешней подконтрольности и любыми путями сохранять свободу рук – с приходом консерваторов миру стал открыто навязываться «новый порядок», в котором нет заметного места для такой организации как ООН. Америка собиралась управлять миром и создавала структуры, обеспечивающие его полную подконтрольность.

На новом витке

С этой точки зрения линия Обамы-Клинтон воспринимается как откат от жестких геополитических амбиций имперского типа и даже еще хуже – как размен их на финансовые схемы, прикрытые разговорами о спасении планеты и скрывающие недвусмысленные личные интересы. Поэтому не стоит рассматривать лозунг Трампа America First как отход к изоляционизму и неучастию в глобальных делах и раскладах: во всем этом Штаты намерены участвовать активнейшим образом. Но не в роли одной из сторон ООНовского соглашения, имеющей не больше прав, чем любая другая сторона. Нынешнему руководству Штатов больше по душе те роли, которые США играют в других институтах: НАТО, Всемирном банке, Глобальном Экологическом Фонде и т.д.

И с точки зрения нынешней администрации (продолжающей традиции республиканской администрации Бушей) включение Америки в Парижское соглашение не может восприниматься иначе как предательство национальных интересов. Обамой проиграна крупнейшая политическая битва, которые Штаты вели на протяжении ряда лет, пытаясь вовлечь в обязательства по абсолютному снижению национальных выбросов своего главного мирового конкурента – Китай. На кону стоял беспрецедентный «джек-пот» - право набросить «углеродную удавку» на шею Китая, введя легитимные внешние ограничения на его экономическое развитие. И американские политики, и дипломаты не жалели сил, подвигая Китай к обсуждению этих вопросов на площадках ООН, «Большой Восьмерки», двусторонних переговоров и бесчисленных форумов. На решение задачи были развернуты американские т.н. благотворительные фонды, начавшие лихорадочно плодить разнообразные форматы диалога с китайскими организациями по вопросам климата и сокращения выбросов. На что Китай отвечал в уклончивой манере, время от времени делая неопределенные обещания (например, обещание рассмотреть вопрос о лимитах на выбросы после достижения Китаем уровня ВВП в 10 тыс. долларов на душу населения, озвученное на конференции шерп «Большой Восьмерки» по климату в Берлине в мае 2007 г.)

Именно цель включения Китая в режим национальных лимитов на выбросы стало главной задачей США на переговорах по новому глобальному соглашению по климату, которое должно было заменить Киотской протокол. Кульминацией должна была стать Конференция ООН по климату в Копенгагене (декабрь 2009 года), задуманная как триумф западного влияния на мир: итоговая конструкция должна была вовлечь в сокращение выбросов парниковых газов не только Китай, но и таких крупных геополитических игроков как Индия, Бразилия, Мексика и др. Но эти переговоры были с треском провалены получившей «эстафетную палочку» администрацией Обамы. Не помогло ни его личное участие в переговорах, ни попытки Хиллари Клинтон «купить» голоса развивающихся стран, пообещав им помощь в размере 100 млрд. долларов в год. Копенгагенские переговоры окончились ничем, и начался новый процесс, в конце концов давший миру Парижское соглашение.

На чем оно базировалось? Столкнувшись с жесткой позицией Китая, команда Обамы отступила и все дальнейшие свои усилия направила на то, чтобы замаскировать свой провал и выдать его за оглушительную американскую победу. Считая, очевидно, американцев круглыми дураками, чиновники Обамы решили подменить понятия и вместо абсолютных сокращений в Китае подсунуть обывателю в качестве своего результата т.н. относительные сокращения выбросов –на единицу ВВП, например. Тем самым вместо желаемых Америкой ограничений на китайский экономический рост Америка получала в Китае сочетание неограниченного роста экономики с повышением ее эффективности (за счет улучшения показателей энергоэффективности). При этом оставив себя в жестком режиме абсолютных национальных количественных сокращений выбросов. Чтобы отвлечь внимание от абсурдности такой ситуации, администрация Обамы и подконтрольные СМИ стали усиленно озвучивать идею «равенства» вкладов США и Китая (их разный характер всячески скрывался и скрывается до сих пор). Эта капитуляция Америки была зафиксирована в подписанном в ноябре 2014 года Соглашении о партнерстве в области климата между США и Китаем.

Тем самым был создан прецедент признания прав различных стран на разные типы обязательств (равно признаваемые вкладами), что, собственно, и стало основой Парижского соглашения. Сдача Штатами своих интересов открыла путь к Парижской конференции ООН по климату, основная задача которой была решена договоренностью с Китаем. Парижское соглашение узаконило по обязательствам систему «двух треков», содержательно разных, но формально объединенных общей конструкцией. Неравноценность вкладов разных типов стран видна на поверхности, и понятно, что она со временем станет предметом острых разногласий.

Погода на завтра

Что же касается Трампа, то его действия нетрудно понять: не называя вещи своими именами, он хочет купировать последствия одного из самых крупных внешнеполитических провалов Америки в последние годы. Не прибегая к расследованиям и громким обвинениям, он говорит о невыгодности Соглашения для Америки и выгодности для Китая и Индии. И поэтому избегает любых дискуссий на тему потепления, аргументируя выход США только экономическими интересами страны. Во всей своей длинной речи в Белом доме об изменении климата не было сказано не слова. Это было замечено, и оппоненты попытались вовлечь президента в дискуссию по этой скользкой теме; однако все их попытки выведать его мнение не кончились ничем. Молчание хранили и воздерживались от комментариев и спикер Белого дома Шон Спайсер, и глава Экологического Агентства Скотт Прюитт. Максимум, что удалось выжать из Трампа – это его реплика в гольф-клубе о том, что климатологи не могут толком предсказать даже погоду на завтра, какие могут быть прогнозы на столетие вперед? Тактика президента понятна: он старается полемизировать на тех площадках, где его аргументация сильнее и где больше потенциальных союзников. И главной площадкой для него предсказуемо стала экономика, а главным доводом – ущерб, наносимый ей Парижским соглашением.

Не следует считать, что риски, просчитанные Трампом для американской экономики, не существуют для экономики российской. Они в полном объеме актуальны и для нашего ТЭК, и для металлургии, и для цементной промышленности и для других отраслей и производств. Сам тренд снижения спроса на органическое топливо губителен для российского экспорта энергоносителей, формирующего базу бюджета страны. При этом, в отличие от США, наша страна не располагает неограниченными финансовыми ресурсами, которые ей потребуются в случае принятия «повышенных» обязательств. Санкции закрывают нам доступ даже к международным финансовым рынкам, лишая нас доступного кредита, необходимого для выполнения обязательств. Этим Россия изначально поставлена в худшие по сравнению с другими развитыми странами условия при том же типе принятых обязательств. Так что самое время задуматься над новой ситуацией и проанализировать те возможности, которые она предоставляет.

Во-первых, обольщаться перспективой распада Парижского соглашения после выхода США вряд ли стоит. «Эффекта домино» с массовым выходом других стран из Соглашения не произойдет – этого не произошло даже в 2001 году, с выходом Штатов из Киотского протокола. Хотя тогда, когда Буш-младший озвучивал свое решение, Протокол еще не вступил в действие. Сейчас, когда Парижское соглашения уже является действующим международным документом, задний ход еще более проблематичен.

Во-вторых, непонятна сама процедурная часть выхода США из Соглашения. По правилам Соглашения, подать заявку на выход страна может только через 3 года после ратификации, плюс сам выход займет целый год. Итого весь процесс по времени может выйти за рамки президентства Трампа (если только за первым не последует второе, о чем недавно начали говорить). Другой вопрос – была ли ратификация и/или что ею считать? В отличие от Киотского протокола, который собирались ратифицировать решением Конгресса, Парижское соглашение Барак Обама ратифицировал лично, одним росчерком пера. Что дало повод многим юристам классифицировать это как превышение полномочий или даже как узурпацию власти. Если такая классификация будет признана официально, то подпись Обамы теоретически можно отозвать, но решится ли на это Трамп – неизвестно. Признав узурпацию власти, он неизбежно должен будет открыть против Обамы уголовное дело – вещь в Соединенных Штатах неслыханная. От Трампа и его команды потребуется ювелирная работа, чтобы «разрулить» эту ситуацию.

И, наконец, главное: а что предлагается взамен? В речи Трампа обозначаются две альтернативы: «перепереговорить» Парижское соглашение на лучших для Америки условиях или заключить новое соглашение, опять-таки на условиях, выгодных США. Оба сценария дают России определенные шансы улучшить свои позиции за счет усилий партнера. Хеджируя свои риски в потенциальном переговорном процессе, США могут сработать в нашу пользу, поскольку характер рисков обеих стран в Соглашении примерно одинаков. Это, похоже, ясно руководству нашей страны: на Санкт-Петербургском экономическом форуме Президент РФ Владимир Путин отнесся к решению Трампа «с пониманием», отдавая должное его аргументации, базирующейся на экономических интересах.

Поэтому ситуация с перекройкой формата Парижского соглашения, запущенная Дональдом Трампом, требует срочной выработки новой позиции России по всем параметрам данного Соглашения, включая:

● цель документа (в качестве варианта - снятие привязки к температурным показателям);

● характер национальных обязательств (в качестве варианта - снятие для России абсолютных национальных лимитов на выбросы);

● формат и процедуры их пересмотра (особенно в части принципов большей амбициозности и глобальной инвентаризации);

● условия международной торговли сокращениями выбросов (с гарантированным доступом России в качестве продавца);

● адекватный учет поглощений лесами России.

Позиции по всем перечисленным вопросам у России нет, и запроса власти на их выработку не просматривается. Похоже, власть еще не оценила падающих ей в руки возможностей политической игры. Ее основой для начала может стать позиция равной удаленности от основных игроков, с тем, чтобы сохранить как можно большую свободу маневра тогда, когда вектор движения прояснится. Такой же тактики, кстати, Россия придерживалась в вопросе ратификации Киотского протокола, держа партнеров в «подвешенном состоянии» до тех пор, пока не выяснилось, на что эту ратификацию можно разменять. И этот опыт дает надежду на то, что новая игра еще впереди.

Литература

1. Порфирьев Б. Н., Рогинко С. А. Энергетика на возобновляемых источниках: перспективы в мире и в России. Вестник Российской Академии наук, 2016, том 86, № 11, с. 963–971

2. Рогинко С. А. Великий климатический заговор. "Совершенно секретно", No.2/391, февраль 2017

3. Рогинко С. А. Парижские риски, парижские выгоды «Эксперт»-онлайн 4 июля 2016 г.

4. Рогинко С.А. Санкции и экология. «Эксперт» №38 (957), 15 сентября 2015 г.

5. Рогинко С. А. 7 цифр из Парижа. Конференция ООН по климату намечает стратегию глобальных усилий. «Эксперт» №51 (969), 14 декабря 2015 г.

6. Рогинко С. А. Итоги Парижской Конференции ООН по климату 2015 года. «Современная Европа», № 3, 2016

7. Рогинко С. А. Парижское соглашение подписано, но векторы климатической политики пока не определены - и в России, и в мире. "Экологический Вестник России". № 7, 2016

8. Порфирьев Б. Н., Катцов В.Н., Рогинко С. А. Изменения климата и международная безопасность. М., Российская Академия наук, 2011.

9. Рогинко С.А. Киотская рулетка. М., «Огни», 2003.

10. Рогинко С.А. Спасение мира, эпизод II. Йоханнесбург. «Эксперт» №32 (338), 15 сентября 2002 г.

11. Рогинко С.А. Европа и ее "зеленые" интересы. «Эксперт» №10 (317), 11 марта 2002 г.

12. Рогинко С.А. Проблема климата и мировой политический порядок. В: «Дипломатический ежегодник», М., «Научная книга», 2007.

13. Парижское Соглашение. Организация Объединенных Наций, 2015.

14. Conference of the Parties Twenty-first session Paris, 30 November to 11 December 2015. Decision -/CP.21, Adoption of the Paris Agreement. UNFCCC, 2015

15. Republican Platform 2016. Republican National Convention, Cleveland 2016

16. John Deutch, Edmond Alphandery, Michael Levi, Nobuo Tanaka. Energy Security and Climate Change in the Trilateral Context. A report to the Trilateral Commission. Published by the Trilateral Commission. Washington, Paris, Tokyo, 2015

17. Lester R. Brown, Emily Adams, Janet Larsen, J. Matthew Roney. The Great Transition: Shifting from Fossil Fuels to Solar and Wind Energy. 1st Edition. Publisher: W. W. Norton & Company, 2015.

С.А. Рогинко,

к.э.н., руководитель Центра экологии и развития,

Институт Европы РАН,

г. Москва.