Font Size

Cpanel

Экологическая политика РФ: проблемы и перспективы

Для осуществления государственной природоохранной деятельности необходима современная государственная экологическая политика. Ее стратегической целью должно быть количественное и структурное снижение антропогенного воздействия на окружающую среду до такого уровня, который бы позволил обеспечивать экологическую безопасность нации, поддерживать жизнеобеспечивающие функции экосистем биосферы и осуществлять социально-экономическое развитие общества [1]. Информационно-идеологические и административные методы в экологической политике играют важную роль: они призваны регулировать процессы охраны окружающей природной среды. Однако в условиях рыночной экономики особую значимость приобретают экономические методы управления, позволяющие не столько «заставить», сколько «заинтересовать» предприятия осуществлять природоохранную деятельность.

Экономические методы и инструменты природоохранной политики часто называют экономическим природоохранным механизмом. Прежде всего, он включает в себя финансирование природоохранной деятельности для чего определяются объемы текущих и инвестиционных затрат на экологические цели, механизмы и источники их финансирования. Совокупные экологические затраты (включая затраты на научные исследования и разработки, на образование в области охраны окружающей среды и содержание государственного аппарата, занимающегося вопросами охраны окружающей среды) в РФ составили в 2010 г. 0,8% ВВП. В Нидерландах, например, доля расходов на охрану окружающей природной среды в ВВП составляет 2,5%, в Австрии – 1,9%, Германии, Польше, Словакии – около 1,7%, Чехии и Венгрии – около 1,3% ВВП [2]. Расходы госбюджета РФ составляют менее 0,5% в суммарных экологических затратах. По оценкам специалистов-экологов, для стабилизации экологической ситуации на существующем уровне требуется осуществлять затраты не менее 3% ВВП, для ее улучшения – не менее 4% ВВП, для кардинального и существенного улучшения – не менее 5% ВВП [3].

Природоохранные инвестиции в РФ занимают ничтожно малую долю в народнохозяйственных инвестициях, причем со временем эта доля сокращается: в 1995 г. она была 2,8%, в 2008 г. – 1,2%, в 2011 г.– 0,9% (для сравнения: в США за этот же год примерно 4%, в Японии – 3%). Инвестиционные процессы в природоохранной сфере протекают достаточно вяло, практически на уровне начала 1990-х гг. Гораздо сильнее, чем в целом по экономике, сократились природоохранные инвестиции во время мирового финансового кризиса: в 2009 г. на 25,7% по сравнению с предыдущим годом (народнохозяйственные инвестиции – на 15,7%). В последующем году, во время преодоления последствий кризиса, наблюдалось некоторого оживление экономики – народнохозяйственные инвестиции увеличились на 6%, но это никак не отразилось на природоохранных процессах – инвестиции экологического назначения увеличились лишь на 0,5% по сравнению с предыдущим годом. Все это говорит об остаточном принципе финансирования природоохранной деятельности. В результате наблюдается замедление ввода в действие основных фондов для очистки и улавливания загрязняющих веществ (мощность водоочистных станций, введенных в действие в 1990 г., составила 2 млн. куб. м сточных вод в сутки, а в 2010 г. – только 0,5 млн. куб. м; мощность установок для улавливания загрязняющих атмосферу веществ в 1990 г. – 16,4 млн. куб. м газа в час, а в 2010 г. – 4,6 млн. куб. м газа в час [4] (табл. 1). скому переводу.

Таблица 1. Ввод в действие экологических основных фондов

tabl1140630

Охрана окружающей среды финансируется в основном по остаточному принципу, поскольку нет методов оценки ее экономического результата. В связи с этим необходимо связать результат природоохранной деятельности с оценкой предотвращенного ущерба от экологических нарушений.

По нашему мнению, первоочередной комплекс мероприятий по улучшению природоохранной политики должен включать в себя следующие направления:

1. Совершенствование структуры органов управления природоохранной деятельностью. Необходимо выделить из состава Министерства природных ресурсов и экологии управленческий орган, наделенный функциями государственного управления в области охраны окружающей среды и полномочиями контроля над хозяйствующими субъектами–природопользователями (в частности, – над Министерством природных ресурсов). Целесообразно провести упорядочение и разграничение функций между специально уполномоченными органами в области экологического контроля – Росгидрометом, Ростехнадзором и Росприроднадзором. В настоящее время в области охраны окружающей среды эти органы наделены дублирующими друг друга полномочиями, в результате чего происходит перекладывание ответственности за природоохранную деятельность друг на друга. Результатом несогласованности в их действиях является рост экологических нарушений, с одной стороны, и сокращение фактов наказаний и ликвидации их последствий, с другой стороны. Представляется целесообразным экологические функции Росгидромета и Ростехнадзора передать Росприроднадзору с выведением последнего из-под контроля Министерства природных ресурсов и экологии.

2. Изменение системы экологических нормативов. Действующая практика позволяет предприятиям «согласовывать» с управленческими органами (учитывая уровень коррупции в стране) практически любые свои показатели выбросов и сбросов. Представляется целесообразным упразднить нормативы, разрабатываемые в пределах установленных лимитов, которые в настоящее время по-существу заменили временно согласованные нормативы.

3. Ужесточение контроля за соблюдением норм и стандартов в области природопользования, для чего необходима действенная и эффективная система экологического мониторинга. Необходимо усиление технической базы экологического контроля (замена устаревшего и ввод в действие принципиально нового мониторингового оборудования, позволяющего проверять предоставляемую предприятиями информацию о выбросах загрязняющих атмосферу веществ, сбросах загрязненных сточных вод и образовании отходов) и кадрового состава экологических служб.

4. Усиление деятельности и расширение полномочий организационных структур, занимающихся оценкой экологических последствий принимаемых хозяйственных решений, в том числе и на федеральном уровне. В первую очередь, необходимо возобновление функций экологической экспертизы, которая в настоящее время утратила свое значение и превратилась в формально функционирующий институт.

5. Переход от остаточного принципа финансирования природоохранной деятельности к целенаправленному финансированию различных экологических направлений. Для чего необходимо возобновить деятельность таких институтов как Федеральный экологический фонд и экологические фонды субъектов РФ, где будут аккумулированы платежи за негативное воздействие на окружающую природную среду, которые будут целенаправленно использоваться на экологические цели. Желательно увеличить число федеральных целевых программ природоохранного характера и их финансирование из средств бюджета, в частности, за счет роста ставок экологических налогов. Необходимо усиление внимания государства к особо охраняемым природным территориям с целью прекращения их нищенского существования.

6. Совершенствование механизма платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду. В действующей системе платы за загрязнение недостаточно учтен фактор изменения ценовых пропорций в условиях инфляции. Коэффициенты индексации платы за загрязнение не сопоставимы с фактическими темпами роста инфляции, поэтому аккумулируемые за счет нее средства быстро обесцениваются. Так, за 1991–2004 гг. индекс инфляции составил около 12,4 тыс. раз, а ставки платы за загрязнение выросли в 138,8 раза, то есть несоответствие – примерно в 90 раз. Индексация экологических платежей с отставанием от инфляции продолжается и в настоящее время, поэтому современные платежи за загрязнение критикуются за невыполнение ими компенсационной и регулятивной функции из-за незначительности их объемов: плата за негативное воздействие на окружающую среду даже с учетом штрафных санкций составляет сотые доли процента в затратах и десятые доли процента от прибыли предприятий. Для экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий в условиях рыночных отношений размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен отражать необходимые затраты на устранение этих воздействий, то есть носить компенсационный характер.

Между тем российские предприятия продолжают находиться в условиях, когда выгоднее перечислять платежи за загрязнение, чем проводить природоохранные мероприятия, а также вводить в действие основные фонды для очистки загрязненных выбросов. Таким образом, отсутствие экономического стимулирования предприятий в решении экологических задач, незначительность объемов платежей за негативное воздействие на окружающую среду, то есть потеря ими как компенсационного, так и регулятивного характера, ведет к увеличению объемов загрязнения окружающей среды.

7. Усиление системы стимулирования природозащитной деятельности. Для снижения налоговой нагрузки более широко может быть использована практика предоставления налоговых льгот и других финансовых стимулов при внедрении наилучших современных технологий, использовании нетрадиционных видов энергии, переработке вторичных ресурсов и отходов и т.д. В 1990-е гг. в стране был принят ряд стимулирующих природоохранные мероприятия законов по налогообложению, которые, к сожалению, перестали действовать (например, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» устанавливал, что размер налогооблагаемой прибыли уменьшается на сумму в размере 30% капитальных вложений на природоохранные объекты, или действовавший до 1 января 2004 г. Закон РФ от 13.12.1991 № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» исключал из обложения налогами стоимость природоохранных объектов [5]). Необходимо вернуть в законодательство стимулирующие инструменты, которые прекратили свое действие.

Коммерческие банки как наиболее важные институты развития могут выступать катализаторами инвестиционной природоохранной активности, при поддержке государства использовать практику предоставления льготных кредитов, государственных гарантий экологических займов, субсидирования процентных ставок по кредитам на природоохранные цели и т.д.

Например, в развитых странах активно используется ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения: для очистного оборудования в различных странах предусмотрен срок амортизации от двух до пяти лет. Так, в США очистное оборудование списывается за 5 лет, в Канаде – за 2 года [6]. Все эти меры являются действенным инструментом экономического природоохранного механизма.

8. Внедрение в практику и широкое распространение элементов природоохранного управления, которые законодательно существуют, но носят символический характер: экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация, гибкое ценообразование экологической продукции. При этом можно учесть опыт развитых стан, где эти инструменты эффективно и широко используются.

9. Организация практики использования совершенно новых инструментов – торговли квотами на выбросы, создание банков и бирж прав на загрязнение. Торговля правами на выбросы загрязнений известна в теории экологической экономики более тридцати, а в практике – около двадцати лет. Впервые идея было реализована в США в начале 1990-х гг. Например, программа борьбы с кислотными дождями в США предоставляла загрязняющим предприятиям возможность продавать установленные для них государством квоты на выбросы SO2 и NOx. К началу 2000-х годов в США сформировался развитый рынок квот на этот вид выбросов. Использование данного инструмента позволило существенно снизить выбросы сернистого ангидрида [7]. Обслуживание торговли квотами осуществляется крупнейшими биржами страны. Предельно допустимые выбросы устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить соблюдение общей величины выброса. Предприятия, получившие разрешение на выброс определенного вещества, могут снижать выброс на тех его источниках, где это обходится дешевле. Таким образом, они имеют экономию средств при одновременном сохранении качества атмосферного воздуха или даже снижении уровня суммарного выброса.

10. Оптимальное сочетание экономических и административных мер управления природоохранной деятельностью, использование международного опыта в осуществлении экологической политики. Стимулами для осуществления природоохранной деятельности не могут служить исключительно экономические меры, особенно на стадии формирования эффективной экологической политики [8]. В течение последнего десятилетия в мировой эколого-экономической науке активно развиваются подходы, предполагающие комбинирование как информационно-идеологических и административных, так и экономических инструментов экологической политики.

11. Создание эффективной системы экологического образования и стимулирование научной деятельности в области решения экологических проблем. В частности, представляется целесообразным создание специализированного научно-исследовательского института для разработки конкретных шагов по осуществлению всех вышеперечисленных мер совершенствования экологической политики, оценки их народнохозяйственной эффективности, с возможным использованием методов моделирования и прогнозирования.

Полагаем, что предложенные направления совершенствования экологической государственной политики, которые заключают в себе инструменты и административного, и экономического природоохранного регулирования, помогут сформировать основы современной государственной экологической политики. Сочетание и грамотное применение совокупности этих мер характерно для всех развитых стран мира. В США, например, именно сочетание экономических рычагов и административных мер позволило добиться улучшения и поддержания на безопасном уровне качества атмосферного воздуха при одновременном сохранении индустриального роста. С одной стороны, в США действует жестко регламентированное природоохранное законодательство, в этой стране, одной из первых, в 1963 г. был принят Закон о чистом воздухе, который был дополнен в последующие годы; он обязывает Агентство по охране окружающей среды США составлять, публиковать и периодически пересматривать список токсичных веществ, выбросы которых затем подлежат нормированию, и вводить соответствующие нормы ПДВ. С другой стороны, в стране активно используются экономические методы, причем, наряду с традиционными применяются оригинальные, не используемые в других странах, например, в 1970-е гг. большое распространение в США получили беспроцентные займы специального выпуска для приобретения очистного оборудования, и в среднем 40% его ежегодных поставок в промышленности финансировались за счет этого источника, размещением ценных бумаг ведали инвестиционные банки, а своевременная выплата по займам гарантировалась государством [9].

В европейских странах больший акцент сделан на экономические методы: первые платежи за загрязнение воды были введены в 1964 г. во Франции и в 1970 г. в Нидерландах. В начале 1970-х годов Швеция стала применять субсидии, стимулирующие применение экологически безопасных технологий в металлургической промышленности. В настоящее время в развитых европейских странах активно используются системы налогообложения для производств, загрязняющих окружающую среду, и поощрения природоохранной деятельности. Особое внимание уделяется роли так называемых «налогов на углерод», которые представляют собой налоги на углеродосодержащую составляющую топлива (налоги на выброс) или налоги на потребление энергии (налоги на продукт). Подобные налоги приняты в Швеции, Нидерландах, Финляндии, Италии и других странах. Наряду с экономическими используются и административные методы: Закон о чистом воздухе в Великобритании принят в 1956 г. (ранее чем в США), через четыре года после известного Лондонского смога, унесшего жизни более 4000 человек [10]. Закон устанавливал ПДК SO2 в атмосферном воздухе и обязывал электрические компании контролировать содержание серы в топливе и оснащать теплоэлектростанции высокими трубами для рассеивания дымовых газов в верхних слоях атмосферы. Эти меры позволили сократить уровень загрязнения сернистым ангидридом воздушного бассейна городов Великобритании за период с 1960 г. до середины 1980-х годов более чем на 70% [11].

В 2007 г. вступила в действие Комплексная программа предотвращения и контроля за загрязнением, которая принята в качестве закона для всех стран–членов Европейского Союза. Программа предполагает повышенные требования к используемым на предприятиях технологиям с точки зрения их воздействия на окружающую среду. Закон распространяется на все новые предприятия, действующие предприятия не позднее 2015 г. также должны провести соответствующие изменения и модернизации, чтобы используемые технологии привести в соответствие с новым законом.

В качестве методики выбора производственного варианта в Великобритании используется концепция «наиболее действенного для окружающей среды варианта». Любое производство, на которое подается заявка, должно быть обосновано как наименее вредное для окружающей среды. Все предприятия в этой стране имеют лицензию, которая оговаривает программу их модернизации и сроки ее выполнения. В настоящее время этот принцип применяется только в Великобритании.

Япония в своей экологической политике решающее значение отдает административным мерам, здесь характерно преимущественное использование методов прямого воздействия, а не экономического, как в европейских странах.

Убеждены, что наилучший способ достижения безопасного для человека и всего живого качества окружающей среды – совместить преимущества обоих методов в целостной системе природоохранного регулирования. Вес каждого из методов в этой системе должен быть найден с учетом конкретных целей и условий функционирования системы.

Литература

1. Бугаян С.А. Проблемы повышения эффективности экологического управления регионом // Terra Economicus. – 2011. – Т. 9, № 3, часть 3. – С. 152.

2. Клавдиенко В.П. Стимулирование сохранения качества окружающей среды в странах Евросоюза (национальный и наднациональный аспект) // Экономика природопользования. – М.: ВИНИТИ, 2008. – № 2. – С. 124–132.

3. Василенко В.А. Устойчивое развитие регионов: подходы и принципы / под ред. А.С. Новоселова. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. – С. 117.

4. Охрана окружающей среды в Российской Федерации. 1992: Стат. сб. / Госкомстат России. – М., 1992. – 131 с.; Охрана окружающей среды в России. 2010: Стат.сб./ Росстат. – М., 2010. – 303 с.; Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сб. / Росстат. – М., 2012. – 786 с.

5. Инструкция Госналогслужбы РФ от 10 августа 1995 г. N 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций" // Библиотека гостов, стандартов и нормативов. – 2007. – URL: http://www.infosait.ru/norma_doc/4/4918/index.htm (дата обращения: 05.09.2013); Закон РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» // КонсультантПлюс. – 2003. – URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=42626 (дата обращения: 05.09.2013).

6. Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. – М.: Наука, 1990. – 156 с.; Селиванова М. За чистый выхлоп // РБК daily. – 06.11.2008. URL: http://www.rbcdaily.ru/2008/06/11/focus/351732 (дата обращения: 25.08.2013).

7. Мкртчян Г.М., Пляскина Н.И. Топливно-энергетический комплекс и окружающая среда: экономические и правовые аспекты / под ред. И.И. Думовой. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2002. – 340 с

8. Глазырина И.П. Экологические инновации и государственное регулирование: обзор зарубежных подходов и некоторые выводы для России // Экономика природопользования. – М.: ВИНИТИ, 2008. – № 1. – С. 52–64.

9. Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. – М.: Наука, 1990. – 156 с.

10. Кокарева И.А., Туманова Н.А. Теплоэнергетика и проблема кислотных дождей // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. – 1991. – № 4. – С. 49–98.

11. Vernon J. Regulatory control of SO2 emissions: current status and future trends // Desulphurisat. Coal Combust. Syst. Three-day Simp. Sheffield. – 1989. – № 106. – P. 141–152.

Т.О. Тагаева, д.э.н.,

Л. К. Казанцева, к.и.н.,

Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН,

г. Новосибирск