Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Развитие модельного законодательство стран СНГ об экологическом страховании

Последствия хозяйственной деятельности в странах СНГ, связанные с нанесением вреда окружающей среде, носят все более масштабный характер. В этой связи растет необходимость создания финансовых механизмов предупреждения и гарантированного возмещения нанесенного ущерба, осуществления принципа «загрязнитель платит». Другим обстоятельством является то, что по мере осуществления рыночных реформ в экономике набирает силу процесс применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административными экономических методов регулирования, в том числе страхования экологических рисков.

Модельный закон «Об экологическом страховании» был принят на двадцать втором пленарном заседании МПА СНГ (Постановление № 22-19 от 15 ноября 2003 года). Действующая редакция Модельного закона «Об экологическом страховании» на тот период времени отвечала всем требованиям международного и национального законодательства стран СНГ.

Модельное законодательство государств-участников СНГ носит рекомендательный характер, принимается законодательным инструментом содружества - Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества независимых государств (МПА СНГ) в целях гармонизации национального законодательства ее членов. Актуальность модельного законодательства МПА СНГ обусловлена необходимостью объединения национального законодательства стран Содружества независимых государств в единое правовое поле, в соответствие с международными нормами, обеспечения интеграционных процессов в СНГ, сближения законодательства государств - участников и повышения согласованности в законодательной деятельности парламентов. Межпарламентской Ассамблеей государств СНГ приняты «Основные направления сближения национальных законодательств», где устанавливается порядок обмена правовой информацией, подготовки и принятия модельных законодательных актов, научного обсуждения, а также способы преодоления правовых различий. Ежегодно уточняются программы принятия модельных актов. Значительная часть документов направлена на более полное использование экономического потенциала стран Содружества, охрану окружающей среды, в т.ч. от негативного трансграничного воздействия, рациональное природопользование, внедрение экономических методов регулирования в области охраны окружающей среды, включая экологическое страхование. Особенностями модельных актов является их рекомендательный характер; положения модельных законов выполняют гармонизирующую роль для отраслевого законодательства государств-участников СНГ; национальными законодательными органами самостоятельно определяется в какой степени они могут ими руководствоваться в законотворческой деятельности; модельные законы зачастую служат основой для разработки национальных законодательных актов и др.

За последнее десятилетие произошли значительные изменения в развитии национального и международного гражданского, природоохранного, страхового законодательства и страховой практики в странах, крупнейших торгово-экономических партнерах СНГ, в странах содружества, что потребовало внесение изменений и дополнений в действующую редакцию Модельного закона «Об экологическом страховании». Страховая отрасль во всех странах СНГ стала важным социально-экономическим фактором развития (например, в России страховой рынок составляет 1,2% от ВВП, а объем собранной годовой страховой премии с 2003 года вырос в 3раза; в Казахстане - 1% от ВВП; в Белоруссии - 1,5%, на Украине - 1,2%; схожая картина и других странах).

В 2004 году в целях развития экологического законодательства Европейского Союза была принята Директива 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей природной среде». Документ предусматривает разработку системы обязательных финансовых гарантий на случай нанесения вреда природной среде в рамках ЕС. При этом страхование рассматривается как наиболее доступная и универсальная форма финансовых гарантий. В США требования о финансовых гарантиях, в том числе страхового покрытия на случай нанесения вреда объектам окружающей среды, содержатся во всех основных природоохранных актах. В Китайской Народной Республике рассматривается вопрос внедрения страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде в обязательной форме после 2014г.

Такая же тенденция прослеживается и в государствах – участниках СНГ. 3 декабря 2009г. МПА СНГ был принят Модельный закон «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда причиненного окружающей среде», где экологическая ответственность рассматривается как особый вид ответственности, а экологическое страхование, наряду с обязанностью природопользователя проводить предупредительные мероприятия, рассматривается как один из механизмов реализации такой ответственности. В 2002г. в Республике Азербайджан был принят «Закон об обязательном экологическом страховании»; в 2005 г. в Республике Казахстан принят закон «Об обязательном экологическом страховании»; Президент Туркменистана подписал постановление о введении с 1 марта 2013 года обязательного экологического страхования.

Основополагающие природоохранные акты почти всех государств содружества содержат положения об экологическом страховании. Закон Республики Узбекистан "Об охране природы" был принят 9 декабря 1992 года. Закон установил правовые, экономические и организационные основы сохранения окружающей среды, рационального использования природных ресурсов в Узбекистане. Экологическое страхование предусмотрено ст. 36 закона. В соответствии с Законом Кыргызской Республики «Об охране окружающей среды» от 16 июня 1999г. (В редакции Законов КР от 4 февраля 2002 года N 22, 11 июня 2003 года N 101, 11 августа 2004 года N 113, 6 августа 2005 года N 124), экологическое страхование осуществляется в целях обеспечения страховой защиты жизни, здоровья и имущественных интересов населения в Кыргызской Республике. Законом Республики Таджикистан «Об охране природы» (в редакции Закона РТ от 1 февраля 1996 г. N 223), статьей 22, предусматривается страхование граждан от неблагоприятных воздействий окружающей природной среды. Рядом российских правовых актов заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Правовое регулирование экологического страхования осуществляется рядом нормативных актов, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации. Федеральным законом «Об охране окружающей среде» от 10.01.2002г. № 7-ФЗ, заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Закон рассматривает экологическое страхование как метод экономического регулирования в области охраны окружающей среды (ст. 18). Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» рассматривает страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду, в качестве обязательства инвестора (п. 2 ст. 7). Страхование ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц влиянием космической деятельности на окружающую природную среду, предусматривается Федеральным законом «О космической деятельности» от 29.11.1996г. № 147-ФЗ.

Кроме вышеперечисленных предпосылок для разработки проекта новой редакции Модельного закона «Об экологическом страховании» можно также отметить отсутствие действенных экономических инструментов в природоохранной практике всех стран СНГ и рост экологических проблем, связанных с трансграничным загрязнением и в этой связи необходимость внедрения эффективных экономических механизмов урегулирования трансграничного экологического вреда.

Целью Закона в его новой редакции является обеспечение страховой защиты объектов окружающей среды посредством создания механизма предупреждения нанесения вреда объектам окружающей среды и гарантированной ликвидации нанесенного вреда в результате хозяйственной и иной деятельности. Реализация данной цели достигается путем создание резервов предупредительных мероприятий, направляемых на снижение возможности реализации экологического риска, целевым характером выплат, предоставлением страхового покрытия только для экологических рисков и др.

Расширено содержание понятие «объекты экологического страхования», которыми могут быть имущественные интересы государства и (или) физических и (или) юридических лиц, связанные с обязанностью возместить причиненный вред, объектам окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности; владением, использованием объектов окружающей среды и природных ресурсов; имущественные интересы, связанные с потерей доходов, прибыли, финансированием непредвиденных расходов и другие для выполнения требований природоохранного законодательства.

В соответствии со «Словарем справочником понятий и определений модельного законодательства для государств-участников СНГ», новой редакции Модельного закона уточнены нормы понятийного аппарата. С другой стороны актуализировано содержание термина «экологического страхование». Предлагается считать, что экологическое страхование – система видов страхования в сфере охраны окружающей среды, направленная на защиту имущественных интересов государства, юридических и физических лиц.

Из сферы действия Модельного закона выведены правоотношения в области страховой защиты жизни и здоровью граждан при загрязнении объектов окружающей среды. Урегулирование ущерба жизни, здоровью третьих лиц отнесено к гражданскому законодательству государств – участников СНГ. Предложено это по нескольким причинам. Во-первых, в целях исключения конкуренции исков о возмещении вреда, причиненного объектам окружающей среды, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. Во-вторых, с точки зрения некоторых представителей уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, научного сообществ, в странах СНГ нет достаточно надежных методик определения такого ущерба и часто разбирательства по таким случаям затягиваются на долгое время. В-третьих, нормы природоохранного, гражданского законодательства государств содружества не предусматривают реализации принципа т.н. «потенциальной ответственности» или «поворота бремени ответственности», когда доказывание соблюдения норм экологической безопасности возлагается на владельцев, операторов опасных объектов.

Финансовую устойчивость операций по экологическому страхованию предусматривается обеспечить путём создания многоуровневой системы гарантий:

• специального отбора и контроля за деятельностью страховых организаций;

• проведением обязательного перестрахования договоров страхования;

• образованием страховыми компаниями специальных резервов в соответствии с национальным законодательством;

• созданием страховыми компаниями дополнительных централизованных резервов за счет отчислений страховых компаний.

Особое внимание уделяется созданию страховых резервов, формируемых страховщиками при экологическом страховании, в частности резерву предупредительных мероприятий, который создается страховщиками в целях предупреждения наступления страховых событий. В законопроекте заложена идея предупреждения возможного причинения вреда объектам окружающей среды путем финансирования страховщиком специальных предупредительных мероприятий из резерва предупредительных мероприятий. Известно, что расходы на проведение превентивных мероприятий будут на несколько порядков ниже, чем затраты на ликвидацию последствий от аварий и компенсацию вреда, причиненного объектам окружающей среды. Расходы на предупредительные мероприятия предполагается финансировать как отдельными страховыми организациями, так и путем создания централизованного резерва национальным объединением страховщиков в сфере защиты в сфере защиты объектов окружающей среды. Порядок создания централизованного резерва предупредительных мероприятий и расходования средств резерва устанавливается национальным законодательством.

Законом устанавливается, что экологическое страхование осуществляется в форме добровольного и обязательного страхования. Обязательное экологическое страхование осуществляется на основе ранжирования всех производственных и хозяйственных объектов в государстве по степени их экологической опасности: особо опасные производственные и хозяйственные объекты; опасные производственные и хозяйственные объекты; малоопасные производственные и хозяйственные объекты. Перечни объектов категорий устанавливается государством. Все опасные и особо опасные объекты подлежат обязательному экологическому страхованию. Такой подход является гармонизированным с международной практикой, в частности Европейского союза и соответствует тенденциям в развитии природоохранного законодательства стран СНГ. Например, последним законодательным инициативам в Российской Федерации по изменению системы экологического нормирования и экономическому стимулированию внедрения наилучших доступных технологий (НДТ).

Проект модельного закона «Об экологическом страховании» содержит все основные вопросы страхования ответственности за вред объектам окружающей среды, причиненный негативным воздействием объектов хозяйственной и иной деятельности. В природоохранных актах многих государств применение этого вида страхования рассматривается в обязательной форме. Однако, в соответствии с проектом закона, в зависимости от особенностей национальных, экологических и экономических приоритетов государство вправе предусматривать также и другие виды экологического страхования, например, страхование ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по договорам природопользования; страхование финансовых рисков; страхование природных ресурсов. Такой подход также наблюдается в международной практике и он является ответом на новые вызовы для природопользователй. Например, в некоторых мегаполисах мира страхование проектов ликвидация накопленного экологического ущерба, реорганизации застроенных территорий, экологического оздоровления загрязненных производственных и городских территорий, в связи с наличием значительных экологических рисков при их реализации, осуществляется в обязательной форме. Тем самым создается механизм гарантированной ликвидации экологического вреда и обеспечения экологической безопасности. Кроме того отраслевое законодательство (например, в области управления отходами) все чаще включает в себя положения об экономических методах регулирования в области охраны окружающей среды – например, страхование экологических рисков, что предполагает разный характер рисков и соответственно разную методологию и виды страхования.

Страхование рисков, связанных с трансграничным загрязнением окружающей среды потребует тесного взаимодействия и сотрудничества стран СНГ. Создание механизма предупреждения и гарантированного возмещения вреда окружающей среде будет иметь значение для устойчивого развития приграничных территорий и большой экономический эффект для бюджетов стран. Поэтому вопросы гармонизации законодательства стран-участников СНГ, регулирующего экологически опасные виды деятельности, введение требования об обязательном возмещении трансграничного вреда, причиненного природной среде стран-участниц СНГ должны стать одними из приоритетных при разработке модельного законодательства.

В качестве инструмента такого международного сотрудничества Модельным законом предусмотрено создание Международного перестраховочного пула государств – участников СНГ в целях развития сотрудничества между страховыми и перестраховочными организациями, обеспечения дополнительных перестраховочных емкостей для его участников, повышения возможностей по удержанию.

Членами Пула могут являться страховые организации и перестраховочные организации государств-участников, разделяющие цели деятельности Пула и участвующие в исполнении обязательств по договорам страхования, заключенным членами Пула.

Члены Пула принимают на перестрахование согласованные риски, объекты в рамках Пула и соответствующую долю ответственности по договорам, заключенным другими участниками Пула на единых для его членов условиях перестрахования.

В целях создания финансовых механизмов предотвращения и гарантированного возмещения вреда в результате трансграничного загрязнения объектов окружающей среды могут осуществляться пилотные проекты по различным видам экологического страхования с участием страховых и перестраховочных организаций государств – участников СНГ. Основными целями пилотных проектов по различным видам экологического страхования являются гарантированное возмещение вреда объектам окружающей среды в приграничных районах, создание условий для предупреждения и уменьшения вреда объектам окружающей среды, ликвидации его последствий и восстановления природной среды. В ходе пилотных проектов могут отрабатываться вопросы взаимодействия предприятий, госструктур, экспертных, страховых организаций и подготовки специалистов в области экологического страхования; отработка механизмов оценки трансграничного экологического ущерба; совместная разработка условий использование резервов предупредительных мероприятий; апробация методик оценки уровня экологической безопасности объектов и др.

В целом можно отметить, что Модельный закон «Об экологическом страховании» будет способствовать выполнению хозяйствующими субъектами требований природоохранного законодательства и рационального природопользования, внедрению энерго- и ресурсосберегающих технологий, что в свою очередь повысит уровень инвестиционной привлекательности предприятий и экологической безопасности объектов окружающей среды. С другой стороны государства СНГ должны предусмотреть стимулирующие условия, например, отнесение страховых затрат на себестоимость продукции (работ, услуг).

Литература

1. Материалы к заседанию Постоянной комиссии МПА СНГ по аграрной политике, природным ресурсам и экологии 20-21 мая 2013г. СПб.

2. Материалы 6-го Невского международного экологического конгресса. Круглый стол №3 «Экологическое страхование как инструмент управления природопользованием и обеспечения экологической безопасности» 22 мая 2013г. СПб.

3. Модельный закон «Об экологическом страховании» (Постановление МПА СНГ № 22-19 от 15 ноября 2003 года).

4. Модельный закон «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда причиненного окружающей среде» (Постановление МПА СНГ № 33-10 от 3 декабря 2009г.)

5. Яжлев И.К. Экологическое оздоровление загрязненных производственных и городских территорий. –М: Издательство АСВ, 2012.

И.К. Яжлев,
исполнительный директор,
Ассоциация экологического страхования, Москва,
Н.В. Коваленко,
к.э.н., начальник отдела методологии страхования,
СГ «Московская страховая компания», Москва,
Т.В. Боравская,
член экспертного совета по экологическому законодательству
Совета Федерации ФС РФ.