Font Size

Cpanel

Особо охраняемые природные территории: изменение границ и государственная экологическая экспертиза

babichmВ статье рассмотрен проект акта о внесении изменений в законодательство об особо охраняемых природных территориях и экологической экспертизе. Автором рассмотрены основные проблемы действующего регулирования, выявлены противоречия проекта акта. В частности, сделан вывод о невозможности проведения публичных слушаний по вопросам изменения границ особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.

Правовой режим особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) установлен Федеральным законом от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ). Ранее нами был рассмотрен принятый в I чтении проект федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект № 826412-6)1. В настоящее время Минприроды России разработан проект поправок к законопроекту № 826412-6 (далее – проект поправок), который мы предлагаем рассмотреть подробнее2.

Закон об ООПТ

1. Подпунктом «а» пункта 1 проекта поправок предлагается дополнить Закон об ООПТ статьей 22, предусматривающей порядок изменения границ ООПТ.

Согласно предлагаемой проектом поправок части 1 статьи 22 Закона об ООПТ изменение границ ООПТ допускается в случае расширения этих территорий путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов либо в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, если это исключение не влечет за собой угрозу для сохранения природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую экологическую, эстетическую, научную и культурную ценность, и сохранения биологического разнообразия (в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания).

Законом об ООПТ вопрос изменения границ ООПТ на сегодняшний день не урегулирован. Однако в отношении ООПТ федерального значения предусмотрена возможность расширения границ.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 8 и частью 1 статьи 14 Закона об ООПТ создание и расширение территорий государственных природных заповедников (далее – ГПЗ) и национальных парков (далее – НП) осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Согласно проекту поправок (части 4-5 проектируемой статьи 22 Закона об ООПТ) изменение границ ООПТ федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации, ООПТ регионального и местного значения – уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Изменение границ ГПЗ и НП в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется Правительством Российской Федерации на основании решения Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что проектом поправок не урегулированы ситуации, при которых уполномоченное на утверждение положения об ООПТ лицо не является органом публичной власти.

Так, частью 5 статьи 2 Закона об ООПТ предусмотрено, что к ООПТ федерального значения, кроме ГПЗ и НП, могут относиться государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады.

В соответствии с частью 4 указанной статьи ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 Закона об ООПТ, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Статьей 28 Закона об ООПТ установлено, что положение о дендрологическом парке и ботаническом саде федерального значения утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Однако в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, положение о дендрологическом парке и ботаническом саде утверждается государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего образования.

В частности, Минприроды России приказами от 02.12.2015 г. № 523 и от 25.04.2016 г. № 261 утверждены положения о дендрологическом парке федерального значения «Южные культуры» и о дендрологическом парке федерального значения «Дендрарий» соответственно. В данных приказах указана общая площадь ООПТ. Более того, рядом приказов ФАНО России утверждены положения о созданных в советское время ботанических садах и дендрологических парках федерального значения с указанием их площади и границ3. При этом согласно проекту поправок изменение границ указанных ООПТ должно быть проведено не Минприроды России или ФАНО России, а Правительством Российской Федерации.

2. Проектом поправок ограничен перечень случаев исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов. Согласно проектируемой проектом поправок части 2 статьи 22 Закона об ООПТ изменение границ ООПТ, в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, допускается только в отношении:

● земельных участков, расположенных в границах поселений;

● земельных участков и водных объектов, необходимых для осуществления деятельности по обеспечению безопасности государства;

● земельных участков по отдельным решениям Президента Российской Федерации.

Однако случаи расширения ООПТ путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов в проекте поправок не перечислены.

Вместе с тем согласно части 2 статьи 6 Закона об ООПТ природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Таким образом, в случае принятия законопроекта № 826412-6 и проекта поправок существует риск включения в состав ООПТ земельных участков и водных объектов, находящихся в частной собственности и вовлеченных в хозяйственную деятельность.

Вместе с тем в юридической литературе приведена оценка возможности исключения земельных участков из границ ООПТ.

В частности, И.А. Игнатьева указывает на заключение Комитета Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 13.03.2014 г. на проект Федерального закона № 294030-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения границ особо охраняемых природных территорий», в котором констатируется, что «исключение земельных участков из состава ООПТ может негативно сказаться на развитии таких экологически значимых территорий», а сформулированные в законопроекте условия для исключения земельных участков из состава ООПТ способны «спровоцировать ряд умышленных противоправных деяний (например, поджогов) в отношении таких территорий, которые повлекут ухудшение или утрату их особого экологического, научного и иного особо ценного значения»4.

Указанное справедливо и в отношении случаев расширения границ ООПТ: в частности лицами, противостоящими указанным изменениям, могут быть умышленно совершены перечисленные выше противоправные деяния.

3. Согласно части 2 статьи 14 Закона об ООПТ в случаях, установленных федеральными законами, НП могут быть созданы также путем преобразования ГПЗ при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ) материалов, обосновывающих такое преобразование. Однако законопроектом № 826412-6 часть 2 статьи 14 Закона об ООПТ признается утратившей силу.

Проектом поправок (часть 3 проектируемой статьи 22 Закона об ООПТ) предусматривается, что изменение границ ООПТ в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется:

● при наличии положительного заключения ГЭЭ материалов, обосновывающих такое изменение границ в соответствии с частью 1 статьи 22 Закона об ООПТ;

● с учетом результатов публичных слушаний по проекту изменения границ ООПТ, проводимых в каждом населенном пункте муниципального образования, находящемся в границах участка ООПТ, в отношении которого осуществлялась подготовка соответствующих изменений границ.

При этом в случае расширения ООПТ (включения в границы ООПТ земельных участков и водных объектов) согласно проекту поправок проведение ГЭЭ и публичных слушаний по проекту изменения границ ООПТ не требуется.

4. Проектом поправок (часть 3 проектируемой статьи 22 Закона об ООПТ) предусматривается, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Законом об ООПТ не предусматривается проведение публичных слушаний при создании ООПТ. При этом согласно части 1 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) публичные слушания могут проводиться с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Следовательно, проведение публичных слушаний по иным вопросам, в том числе по вопросам изменения границ ООПТ федерального и регионального значения, в настоящее время невозможно.

Однако ни законопроектом № 826412-6, ни проектом поправок внесение соответствующих изменений в Закон № 131-ФЗ не предусматривается.

5. Кроме того, проектом поправок предлагается дополнить часть 2 статьи 10 Закона об ООПТ положением о том, что порядок и критерии принятия решений о создании биосферных полигонов в границах государственных природных биосферных заповедников устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Проектом поправок сформулирована новая редакция части 1.1 статьи 15 Закона об ООПТ: «1.1. Уменьшение площади заповедной зоны и площади особо охраняемой зоны, а также площади зоны традиционного экстенсивного природопользования не допускается.».

Напомним, что согласно пункту «е» части 1 Закона об ООПТ зона традиционного экстенсивного природопользования предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования.

Дополнительно проектом поправок расширен перечень ГПЗ, которые должны до 31.12.2016 г. быть преобразованы в НП: к ним добавлен ГПЗ «Эрзи».

Закон об экологической экспертизе

Проектом поправок дополняются статьи 11-12 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон об экологической экспертизе) новыми объектами ГЭЭ.

Так, к объектам ГЭЭ федерального уровня будут относиться материалы обоснования изменения границ ООПТ федерального значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты, и материалы обоснования принятия Правительством Российской Федерации решений о создании биосферных полигонов в границах государственных природных биосферных заповедников.

К объектам ГЭЭ регионального уровня будут отнесены материалы обоснования изменения границ ООПТ регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты.

Дополнительно проектом поправок уточнен порядок проведения ГЭЭ в случае изменения границ ООПТ федерального, регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты. В указанных случаях ГЭЭ, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представленных материалов требованиям Закона об экологической экспертизе, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы, при наличии в составе направляемых материалов:

● документации, подлежащей ГЭЭ и содержащей материалы оценки воздействия на природные комплексы и объекты ООПТ хозяйственной и иной деятельности, намечаемой на соответствующем земельном участке или водном объекте, предлагаемым к исключению из состава ООПТ;

● материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Проектом поправок устанавливается порядок вступления законопроекта № 826412-6 в силу со дня его официального опубликования. Также, проектом поправок предусмотрено, что Правительству Российской Федерации до 31.12.2019 г. необходимо обеспечить исключение из состава ООПТ федерального значения земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, прилегающих к внешним границам соответствующих ООПТ, в порядке, установленном статьей 22 Закона об ООПТ, кроме случаев, когда такие земельные участки необходимы для реализации задач, возложенных на соответствующие ООПТ в соответствии с законодательством.

Текстовые сноски на индексы в статье

Бабич М.Е. Особо охраняемые природные территории: тенденции законодательных инициатив // Экологический вестник России. 2016. № 4. С. 66-69.; Рассмотрение законопроекта во втором чтении было перенесено четыре раза. С текстом законопроекта № 826412-6 можно ознакомиться в СПС «КонсультантПлюс» и на сайте автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=826412-6. Дата обращения: 06.12.2016 г.

2 С текстом проекта поправок к законопроекту № 826412-6 можно ознакомиться по адресу: http://regulation.gov.ru/projects#npa=56055. [Электронный ресурс]. Дата обращения: 06.12.2016 г.

3 Приказы ФАНО России от 22.03.2016 г. № 7н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Ставропольский ботанический сад имени В.В. Скрипчинского» как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 15.06.2016 г. № 27н «Об утверждении Положения о Ботаническом саде Петра Великого Федерального государственного бюджетного учреждения науки Ботанического института им. В.Л. Комарова Российской академии наук как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 22.03.2016 г. № 6н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Полярно-альпийском ботаническом саде-институте им. Н.А. Аврорина Кольского научного центра Российской академии наук как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 04.07.2016 г. № 33н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Научно-исследовательский институт сельского хозяйства Юго-Востока» как особо охраняемой природной территории федерального значения» и др.

4 Игнатьева И.А. Изменения в правовом режиме земельных участков иных собственников и пользователей в границах национальных парков и судебная практика // Судья. 2015. № 9. С. 25 - 29.

М.Е. Бабич,

магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),

консультант отдела оценок в сфере транспорта,

связи и экологии Департамента оценки

регулирующего воздействия Минэкономразвития России,

г. Москва